Korespondencja wewnętrzna organu a informacja publiczna

(Człowiek uczy się całe życie, a na koniec dochodzi do przekonania: jaki ten świat jest głupi). Poproszono mnie jakiś czas temu o analizę możliwości uzyskania dostępu — na podstawie przepisów o dostępie do informacji publicznej — do  korespondencji wewnętrznej urzędu, prowadzonej w toku pewnego postępowania. Najprościej rzecz ujmując: czy można w jakiś sposób dotrzeć do tego z kim i w jaki sposób konsultowali się urzędnicy (między sobą) przy wypracowaniu jakiegoś tam stanowiska.

Pierwsza myśl: to bardzo proste, bo oczywiście z jednej strony mamy art. 61 Konstytucji RP, w myśl którego „obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej” — a przecież korespondencja wewnętrzna, która prowadzi do ustalania stanowiska przez funkcjonariuszy publicznych jest działalnością władzy publicznej, a z drugiej strony nieco koślawa ale zawsze definicja informacji publicznej w ustawie („każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną” — art. 1 ust. 1) plus otwarty katalog spraw podlegających udostępnieniu (art. 6 ustawy) zamyka temat.

Dokładając do tego definicję dokumentu urzędowego — które jako dane publiczne niejako imiennie są wskazane w ustawie — w ogóle bym powiedział, że nijak nie chce być inaczej.

art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej
Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Jakież było zatem moje zdziwienie, że oto Naczelny Sąd Administracyjny mógł dojść do przekonania wprost przeciwnego (wyrok z 14 września 2012 r., I OSK 1203/12). Oto w orzeczeniu tym NSA przyjął, że muszą istnieć — nawet jeśli przepis prawa o tym nie mówi (sic!) — mechanizmy pozwalające organom władzy na zagwarantowanie ochrony procesu decyzyjnego przed zakłóceniami wynikającymi z ujawnienia przebiegu tegoż procesu decyzyjnego (sic!) — zwłaszcza, że jest jasne, że organom władzy publicznej trzeba zapewnić swobodę rozstrzygania po zgromadzeniu informacji, ustaleniu stanowiska i przeanalizowaniu wszystkich za i przeciw. Stąd też korespondencja wewnętrzna rozumiana jako „dokumenty wewnętrzne” nie są „dokumentami urzędowymi” w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nawet jeśli służą one realizacji zadań publicznych ale nie przesądzają o kierunkach działania tego urzędu (nie wyrażają jego stanowiska).

Wyrok doczekał się nawet tezowania, a teza sama w sobie jest na tyle ciekawa, że warto ją przytoczyć w całości:

Korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami nie jest informacja publiczną, nawet jeżeli w jakieś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych. Korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeżeli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważaniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia.

A co cholernie ciekawe: sprawa dotyczyła żądania udostępnienia dokumentów, przy pomocy których rząd pracował nad nowelizacją ustawy o… dostępie do informacji publicznej (sic!) w okresie od 1 maja 2011 r. do 8 lipca 2011 r., a także wydruków prowadzonej korespondencji dotyczącej procesu legislacyjnego (warto zauważyć, że zamierzenia władzy ustawodawczej i wykonawczej są osobną kategorią spraw wprost wskazanych w art. 6 ust. 1 ustawy).