Pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną w ustawie o dostępie do informacji publicznej (I OSK 1530/14)

Dawno nie było nic o dostępie do informacji publicznej. Nadarzyła się okazja, a to w postaci interesująco wyglądającej tezy dość świeżego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w sprawie odwołania od odmowy udzielenia dostępu do informacji publicznej.

Oto w wyroku NSA z 8 lipca 2015 r. (sygn. akt I OSK 1530/14) powiedziano, iż:

Pojęcie „osoby pełniącej funkcję publiczną” ma na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782) autonomiczne i szersze znaczenie, niż w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne czy w art. 115 § 13 i 19 kodeksu karnego. Użyte w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcie „osoby pełniącej funkcję publiczną” obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy, tj. na sferę publiczną.

Sprawy miały się następująco: wnioskodawca zwrócił się do wójta gminy Niedrzwica Duża z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci m.in.: świadczeń z ZFŚS, nagród i premii dla pracowników urzędu gminy, stanu zatrudnienia w urzędzie — oraz liczby i nazwisk pracowników zatrudnionych za pośrednictwem urzędu pracy, a także wykazu pracowników, którzy zakończyli pracę w urzędzie (włącznie z informacją ilu zwolnionych z pracy odwołało się do sądu pracy).

Wójt odmówił udzielenia żądanej informacji w odniesieniu do danych osobowych byłych i obecnych pracowników, którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie ich danych osobowych wnioskodawcy bądź nie pełnią lub nie pełnili w urzędzie funkcji publicznej (natomiast udzielono odpowiedzi w części dotyczącej osób pełniących, zdaniem wójta, funkcje publiczne, a także tych, którzy zgodzili się na podanie dotyczących ich danych wnioskodawcy). Podstawą odmowy był art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej — ochrona prywatności osób fizycznych, wyjąwszy osób pełniących funkcje publiczne.

art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej
Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Od odmowy udzielenia informacji publicznej wnioskodawca się odwoływał do SKO, od odmowy SKO — do WSA, który skargę oddalił wychodząc z założenia, że osoba pełniąca funkcję publiczną wg art. 5 UDIP nie jest synonimem funkcjonariusza publicznego (z art. 115 par. 13 kk), ani też tożsama z każdą osobą pełniącą funkcję w organach władzy publicznej lub strukturach dowolnych jednostek, jeśli ma ona do czynienia z majątkiem państwowym lub wykonywaniem zadań publicznych.
Natomiast zdaniem WSA prawidłowym tropem organów administracyjnych było posiłkowanie się definicją z ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, która w art. 2 pkt 6 wylicza „wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), zastępców wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), skarbników gmin, sekretarzy gmin, kierowników jednostek organizacyjnych gminy, osoby zarządzające i członków organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi oraz inne osoby wydające decyzje administracyjne w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta)” (to oczywiście w odniesieniu do funkcjonariuszy szczebla samorządu gminnego).

Sprawa trafiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przyznał rację wnioskodawcy — wyrok WSA oraz poprzedzające go decyzje wójta i SKO zostały uchylone.
Zdaniem NSA błędne było zakwalifikowanie osób, których prywatność jest ex lege ograniczona ze względu na brzmienie art. 5 ust. 2 UDIP wyłącznie do katalogu wskazanego w art. 2 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Osobą pełniącą funkcje publiczne nie są też wyłącznie osoby piastujące stanowiska określone w art. 115 par. 13 lub par. 19 kk — w orzecznictwie przyjmuje się, że zaliczać do nich (na gruncie UDIP!) należy także kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi oraz osoby starające się o stanowiska w służbie publicznej.

art. 115 § 13 kk
Funkcjonariuszem publicznym jest:
1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej,
2) poseł, senator, radny,
2a) poseł do Parlamentu Europejskiego,
3) sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy,
4) osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych,
5) osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe,
6) osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej,
7) funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej,
8) osoba pełniąca czynną służbę wojskową,
9) pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe.

W takim przypadku osoby te będą zyskiwały status osoby pełniącej funkcję publiczną wyłącznie w okresie wykonywania tych czynności — oraz traciły go zaraz po utracie tej cechy (jak podkreślono w uzasadnieniu: jednak nawet po tej dacie informacje objęte zasadami właściwymi dla informacji publicznej będą podlegały udostępnieniu, jednak oczywiście wyłącznie w odniesieniu do tego okresu).

Zdaniem NSA do zdefiniowania pojęcia użytego w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może także służyć art. 115 par. 19 kk — po pierwsze dlatego, że kodeks karny nie jest regulacją podstawową dla norm prawa administracyjnego, po drugie skoro racjonalny ustawodawca pamiętał o definicji zawartej w kodeksie karnym w art. 6 ust. 2 UDIP — to nie można nie widzieć różnicy w braku podobnego odwołania w art. 5 ust. 2 UDIP.

art. 115 § 19 kk
Osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową.

Stąd też w ocenie NSA osoba pełniąca funkcję publiczną — co usprawiedliwia ograniczenie jej prywatności na gruncie art. 5 ust. 2 UDIP — to każda osoba, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 UDIP.

Jednakże w końcowych akapitach orzeczenia NSA podkreślił, iż nawet taki status osoby pełniącej funkcję publiczną nie oznacza bezwarunkowego odarcia z prywatności. Spełnienie tego warunku zależne będzie także od tego by żądane informacje miały związek z pełnieniem funkcji publicznej przez taką osobę (jej funkcjonowaniem w sferze publicznej).

  • Adam314

    „osoby starające się o stanowiska w służbie publicznej” – czyli jeśli wyślę CV starając się o stanowisko w urzędzie to oznacza, że moje dane osobowe mogą w pewnym momencie wypłynąć z powodu czyjegoś wniosku o dostęp do informacji publicznej?

  • Tak — w zakresie, w jakim ubiegałeś się o to stanowisko. Nawet jeśli nie zostałeś zatrudniony.

  • Kinga

    Nie zgodzę się z tą tezą. W dokumencie zwanym CV znajdują się informacje prywatne np. telefon, wykształcenie, ale również zainteresowania- coś co nie ma np. związku z aplikowanym stanowiskiem. W związku z powyższym, uważam, że ma zastosowanie ustawa o ochronie danych osobowych.

  • Jeśli nie ma związku z ubieganiem się o stanowisko, to zdecydowanie nie. Natomiast nie bez kozery Biuletyny IP pokazują informacje o osobach, które poddały się rekrutacji — nie podaje się ich telefonów, hobby, etc., ale sam fakt (+nazwisko) podlega ujawnieniu.