Poselski projekt ustawy: czy trójpodział władzy to niedościgniony ideał — czy antydemokratyczna ustrojowa patologia?

Nieco na marginesie: rzucił mi się kilka dni temu w uszy zarzut pod adresem rządu, że nie zgłasza własnych projektów ustaw, lecz przepycha je przez Sejm jako projekty poselskie. W ten sposób omija się wytyczne dotyczące rządowego procesu legislacyjnego — zwłaszcza w zakresie kłopotliwych konsultacji publicznych (regulamin pracy Rady Ministrów, M.P. z 2013 r. poz. 979) — bo projekty poselskie nie wymagają aż tak szczegółowego opiniowania.
Syntetycznie krytyka ta opisana została przez Marcina Maja w Dzienniku Internautów (Konsultacje społeczne – czym naprawdę są, jak rząd ich unika i jak to wpływa na Ciebie?).

Nie umiem nie być krytyczny wobec takiej krytyki — acz moja krytyka wynikać będzie z pewnych pryncypiów: a trójpodział władzy, Sire?

Klasyczny trójpodział zakłada istnienie trzech odrębnych acz równoważących się i hamujących wzajemnie segmentów władzy: władza ustawodawcza odpowiada za uchwalanie praw, władza wykonawcza prawa te wykonuje, władza sądownicza prawa te ocenia (i rozstrzyga spory wynikające ze stosowania prawa). Kompetencje mogą na siebie częściowo zachodzić (na przykład prezydent USA dokonuje nominacji na najwyższe urzędy w państwie, acz obsadzenie stanowiska wymaga advice and consent Senatu; dziś gruchnęło, że umarł sędzia Sądu Najwyższego Antonin Scalia — Obama będzie mógł wskazać jego następcę, ale nie obejmie on stanowiska bez zgody izby wyższej Kongresu) i chociaż niektórym może się wydawać, że taki ustrój opiera się na walce urzędów (prezydent, który wetuje ustawę bywa czasem nazywany takim, który nie współpracuje z rządem), jako regułę powinno traktować się sytuację gdy kompetencje są dość ściśle wyznaczone — i ograniczone.

Stąd też w ustroju, w którym trójpodział nie oznacza pustego hasła, rząd właściwie nie pisze sobie prawa, które później sobie będzie wykonywał (to taki prztyczek pod adresem krytyków Trybunału, którzy uważają, że nie powinien zajmować się ustawą o TK). W zakresie wykonywania prawa rząd powinien mieć kompetencje do wydawania aktów wykonawczych (rozporządzeń, zarządzeń) — aczkolwiek wyłącznie w graniach upoważnienia udzielonego przez parlament.

Tymczasem w Polsce… cóż z tego, że art. 92 Konstytucji RP nakazuje, by każde upoważnienie do wydania rozporządzenia wymagało szczegółowego upoważnienia wynikającego z celu tej ustawy, a określało zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu — skoro z założenia za najlepszą sytuację przyjmuje się model, w którym to rząd pisze sobie projekt ustawy? Czyli nie dość, że „kierując” większością w legislatywie przepycha tam ustawy, które wymyśla rząd — to w dodatku przecież sam określa ramy delegacji do wydania rozporządzenia?

(Znów czas na małą dygresję: w konstytucji Stanów Zjednoczonych w ogóle nie ma czegoś takiego jak projekt prezydencki — Ojcowie Założyciele dość mocno trzymali się doktrynalnych koncepcji — przez przeszło sto lat trzymano się tego dość ściśle. Początek koncepcji przywództwa legislacyjnego to podbudowa silnej prezydentury FDR (plus dorobek JFK), dziś już praktycznie nie ma projektu związanego z wojskowością lub polityką zagraniczną, który nie wyszedłby z Białego Domu.)

Toteż odpowiadając na tytułowe pytanie — czy poselski projekt ustawy, właściwie wynikający z istoty trójpodziału władzy, to bardziej niedościgniony ideał, czy też antydemokratyczna patologia? — odpowiadam: powinna być to jedyna forma sprawowania władzy ustawodawczej. To posłowie powinni pisać projekty ustaw i je uchwalać; nie odmawiam prawa rządu do korzystania ze stojącej za nim większości parlamentarnej — rząd bez większości to nierząd — ale nie można sarkać, że rzeczy przybierają właściwą postać.

A jeśli problem leży w braku konsultacji publicznych, w tym, że poselskich projektów nikt nie zamierza konsultować… Tu akurat odpowiedź jest prosta: skoro obowiązek taki wynika wyłącznie z uchwały Rady Ministrów (regulaminu), to o kant stołu można go potłuc — i podobny obowiązek nałożyć na parlament. Z tym, że to albo w regulaminach Sejmu i Senatu, albo po prostu w konstytucji… czyli nigdzie.

  • Art

    Ze wszystkim co tu napisano się zgadzam, dlatego nie rozumiem na czym miałby polegać ten prztyczek pod adresem krytyków Trybunału.

    Może dodam jeszcze, że trójpodział władz to pewna idea, która wcale nie musi być inkorporowana w każdy ustrój demokratyczny. W jednym ustroju trójpodział będzie niemal pełny (jak w USA), a w innych częściowy (jak w Polsce), a jeszcze w innych nie będzie go wcale. Nie jest to prawda objawiona lub prawo naturalne, że trójpodział władz być musi. Nie musi. Najpierw trzeba się tak umówić. W 1997 umówili się inaczej.

  • mall

    W ogóle zgadzam się z RedNaczem, ale w szczególe niekoniecznie. Posłowie nie mają dostępu do wiedzy, do której mają dostęp ministrowie (ot choćby kluczowe tajne informacje).

  • `To posłowie powinni pisać projekty ustaw’
    Olgierdzie, Olgierdzie…

    Poseł został wyznaczony przez swoją partię, najpewniej jest BMW i ma problemy z myśleniem.
    (Mechanizm – tutaj: https://miroslawmaczka.wordpress.com/2014/11/22/cytat-z-parkinsona-do-linkowania/ )

    Efektem jest, że jedynymi kompetentnymi ludźmi okazują się być lobbyści :)

  • Może zatem przerzucenie na nich części odpowiedzialności — sprawi cud? ;-)

  • Prztyczek stąd, że mówi się, że TK nie powinien oceniać konstytucyjności ustawy o TK (nemo iudex in causa sua).

    Trójpodział, rzecz jasna, nie jest wszędzie. Nawet w UK można powiedzieć, że realnie jest to dwuipółdział co najwyżej (Izba Lordów z uprawnieniami sądu najwyższego, premier obowiązkowo z ław parlamentarnych, etc. etc.).

  • mall

    Do sukcesu niezbędne jest minimalizowanie ryzyka, co ściśle wiąże się z przerzuceniem odpowiedzialności. To nie przejdzie- posłowie scedują pisanie projektów na wąską grupę „zorientowanych” w partii, którą będzie jeszcze trudniej kontrolować z zewnątrz niż rząd.

  • b52t

    Teoria sobie, praktyka sobie. Posłowie, to znaczy gremium wykonawcze partii/klubu poselskiego/wybrane-znające-się-na-rzeczy-osoby, napiszą, ale, no właśnie: (1) gremium partyjne nie mające upoważnienia do grzebania w danych zastrzeżonych nie będzie widziało zawsze i do końca o tym pisze (tak wiem proste rozwiązanie – każdy poseł może dostać klucz do archiwum i niech se grzebie); (2) poślinieni, nawet i w liczbie 350, mogą nie mieć wystarczającej wiedzy eksperckiej, popartej też doświadczeniem, żeby napisać to, co ministerstwo ze swoim sztabem (inna sprawa, że wspomniani lobbyści już tak, ale to tylko wycinkowo); (3) pozycja sejmu, skoro w większości przypadków rząd wywodzi się z nadania ludu (miast i wsi), czyli są parlamentarzystami wybranymi w wyborach powszechnych, zatem też mają legitymację (choć przeszli do obozu wykonawczego). No i wreszcie pragmatycznie-cynicznie, skoro większość sejmowa = rząd, to czy napisze pączek z Wiejskiej czy ptyś z Alei Ujazdowskich, to żadna różnica, bo jedno, praktycznie, równa się drugie. Uznawanie, że legitymację do ustanawiania prawa to powinien mieć tylko parlament (of funk) jest założeniem teoretycznym, idealistycznym, ale z rzeczywistością się lekko rozmijającym. Of course, IMHO, i no offence.

  • b52t

    Wielka Brytfania, to szczególny przypadek. Ta wyspa nic tylko bruździ. Nawet jakieś cale, mile, funty, stone, bo nie uznają systemu metrycznego.

  • To jest (obecnie) maksymalizowanie ryzyka przy minimalizowaniu odpowiedzialności: my tego nie robimy, robią to oni, nasze kierownictwo, które wie lepiej. My tylko łapki unosimy.

  • > Uznawanie, że legitymację do ustanawiania prawa to powinien mieć tylko parlament (of funk) jest założeniem teoretycznym, idealistycznym, ale z rzeczywistością się lekko rozmijającym.

    Czyli rzeczywistość zmierza do władzy skonsolidowanej — skoro najwięcej wie rząd, ze szczególnym uwzględnieniem ministra policji, ze szczególnym uwzględnieniem szefa tajnej policji — to co go będzie jakiś pętak z Wiejskiej zbijał z pantałyku…

  • b52t

    Ładnie, zgranie zostały wywrócone moje słowa, ale nie o to chodzi.
    Pętak z Wiejskiej może wiedzieć, może nawet czasem zdarza się, że wie, ale jeśli ministerstwa mają swoje sztaby eksperckie. I nie mówię tu o 20 latkach, którzy to niby mają się znać na sprawach międzynarodowych, czy córkach-świeżo-po-studiach. Śmiało można założyć (przy czym praktyka pokazuje, że to też czasem jest śmiałe i idealistyczne), że: (1) znają całość materii, która ma zostać uregulowana, a przez to (2) zauważyć związki i implikacje zmian czy nowych przepisów; (3) widzą też systemowo materię, a zatem nie tylko w kontekście jednego zagadnienia. Poślinieni mogą mieć taką wiedzę, a i owszem, ale nie muszą. A mają na uwadze przypadkowość naszych parlamentarzystów z wiedzą może być różnie. Raczej tym większa podatność na wpływy lobbystów (choć przecież największe przewały robiło się w ministerstwie skarbu i finansów [jedna z ulg na obrót nieruchomościami]).

  • mall

    To jest minimalizowanie ryzyka właśnie- przy czym perspektywą jest tu pojedynczy poseł. Ceduje w ten sposób odpowiedzialność na węższą grupę ludzi a za pomyłkę nic mu nie grozi, podczas gdy ministrowi grozi dymisja.

  • mall

    Uzupełnię przedmówcę, że takie ministerstwo i jego grupa ekspertów szybciej wydobędzie ewentualne dodatkowe eskpertyzy niż klub parlamentarny. To kwestia samej hierarchi- ostatecznie minister zdecyduje co robić, podczas gdy w grupie posłów może powstać klincz decyzyjny. To w sytuacji nadzwyczajnej.

  • b52t

    Klincz mię też przyszedł do głowy, ale go odrzuciłem, w końcu od czegoś jest szpicruta Obersturmführera klubu parlamentarnego czy partii. Przy tym modelu i systemie wyborczym ten problem odpada. To znaczą są tarcia, frakcje wewnętrzne, ale to małe miki.

  • No ale owa hierarchia wynika właśnie z tego, że obecnie cały system jest ustawiony w stronę administracji. Być może wystarczy przesunąć RCL do BAS (i może jeszcze parę ośrodków), i okaże się, że jednak parlament wie więcej.

    Być może też pokutuje podejście, że wszystko-wszystko musi być tak uregulowane, więc trzeba mieć ową wiedzę. A jakby wrzucić na luz to by się okazało, że w ogóle aż tak ścisła regulacja nie jest niezbędna.

  • b52t

    Ach, znów odzywa się stary liberał, któremu zdarza się negować świat.
    Osobiście byłbym za wrzuceniem na luz w wielu kwestiach. Biznes nawet czasem chce działać uczciwie, bo część nauczyła się, że trzeba jednak budować jakieś relacje, a raz straconego klienta (o ile nie wynika to z charakteru relacji, gdzie umowa jest jednorazowa) trudno odzyskać, ale mimo cały czas pokutuje pogląd „wydymać frajera”.
    Choć oczywiście, co do zasady można mówić o przeregulowaniu pewnych kwestii, które wynika też i z pewnych wyrażanych poprzez hasła ludu wsi i miast: „zróbcie coś z tym”/ „zajmijcie się tym”, a zatem ustawa załatwi problem.

  • mall

    Zapewne przy odpowiedniej organizacji i kulturze dałoby się to zrobić. Pytanie za 100 punktów jest takie: czy przy polskiej kulturze dyskusji i kompromisu możliwe jest takie zdecentralizowanie bez szkody dla państwowości? Moim zdaniem- odpowiedź brzmi „nie jest możliwe” ze względu na brak kultury kompromisu w Polsce. Decentralizacja wprowadzi w takiej sytuacji raczej do burdelu w państwie, niż jego wzmocnienia.

  • mall

    To jeden z całkiem niezłych przykładów reakcji na „kulturę kompromisu” w Polsce :)

  • To może parę cytatów:

    Na czele Państwa stoi Prezydent Rzeczypospolitej.
    W Jego osobie skupia się jednolita i niepodzielna władza państwowa.
    Organami Państwa, pozostającemi pod zwierzchnictwem Prezydenta Rzeczypospolitej, są:
     Rząd,
     Sejm,
     Senat,
     Siły Zbrojne,
     Sądy,
     Kontrola Państwowa.

  • mall

    Ależ RedNacz nie musi mi udowadniać, że w Polsce nie ma kultury kompromisu zaś jest kultura władzy :P

  • Zatem być może konstatacja, że zgadzając się na to, że „rząd wie lepiej i więcej może” — zatem niechaj przejmie odpowiedzialność za legislację — wykuwamy podwaliny pod jeszcze większą przewagę egzekutywy.

  • Art

    OK teraz rozumiem. To zdaje się argument Kukiza, że Trybunał nie powinien być sędzią we własnej sprawie. Jest to oczywiście bzdura. Może gdyby chodziło o wysokość wynagrodzeń sędziów Trybunału to moglibyśmy wskazywać na konflikt interesów, ale niestety nie na tym polega problem.

  • mall

    Owszem- wykuwamy. Tak samo jak wykuwać będziemy w przypadku scedowania procesu legislacji na posłów, z tym, że wtedy kontrola wyląduje w rękach grupy ludzi, które jeszcze trudniej kontrolować (posłowie scedują decyzje na wąskie grono partyjnych decydentów bo tak jest wygodniej oraz bezpieczniej). Alternatywą będzie pączkowanie projektów niczym drożdże (w polskich warunkach przy polskiej skłonności do kompromisu a raczej jego braku).

  • Art

    Na dodatek jeżdżą po złej stronie drogi ;).