Odpowiedzialność za bezprawie państwa zależna jest od stwierdzenia niezgodności z prawem działania organu (art. 417(1) kc)

Rozmawiamy tu sobie czasem o odpowiedzialności za bezprawie państwa (za szkodę wyrządzoną bezprawnym działaniem organów państwa, por. Roszczenie odszkodowawcze spółki w przypadku tymczasowego aresztowania jej prezesa lub Prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie nie jest dobrem osobistym oraz Odpowiedzialność gminy za nieważny testament allograficzny) — czas na jeszcze jedno ciekawe orzeczenie SN, dzięki któremu można sobie naświetlić istotny temat: czy odpowiedzialność wynikająca z art. 417(1) kc może być ustalona w postępowaniu cywilnym (o odszkodowanie), czy też wymaga uprzedniego stwierdzenia niezgodności z prawem we właściwym (innym) postępowaniu?

wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 2015 r. (III CSK 96/14), teza
1. Orzeczenie sądu administracyjnego wydane na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza stwierdzenie we właściwym postępowaniu — w rozumieniu art. 417(1) 
§ 2 kc — niezgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej. Orzeczenie to nie przesądza, że pomiędzy niezgodnością decyzji z prawem a szkodą zachodzi adekwatny związek przyczynowy.
2. Odpowiedzialność za szkodę spowodowaną wydaniem przez samorządowe kolegium odwoławcze decyzji o utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji organu gminy o odmowie wydania warunków zabudowy ponosi Skarb Państwa (art. 417(1) § 2 kc).
3. Ustalenie, czy zachodzi adekwatny związek przyczynowy pomiędzy stwierdzoną przewlekłością postępowania administracyjnego a szkodą nie jest możliwe do czasu zakończenia tego postępowania, jeżeli konstrukcja odpowiedzialności odszkodowawczej opiera się na przewidywaniu, jakiej treści decyzja powinna być zgodnie z prawem wydana.

Dość skomplikowany stan faktyczny można streścić mniej-więcej następująco: gmina została pozwana o odszkodowanie tytułem szkody w postaci opóźnienia rozpoczęcia planowanej inwestycji (stacja paliw, myjnia, etc.). Szkoda powstała wskutek wydania przez burmistrza niezgodnej z prawem decyzji o warunkach zabudowy oraz przewlekłości postępowania ws. decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych tej inwestycji (a chodziło o to, że zbiorniki na paliwo miały być ustawione w miejscach określonych jako strefa ochronna wody dla miejscowości). Sprawa wałkowała się między gminą, SKO oraz WSA i NSA (nakładały się na to zmiany w ustawodawstwie).

Wszystkie roszczenia zostały oddalone: po pierwsze powodowie nie wykazali, we właściwym postępowaniu, iżby decyzja burmistrza była niezgodna z prawem, a to jest warunkiem zastosowania art. 417(1) kc. Po drugie wskutek licznych odwołań ostateczna decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy w ogóle nie istnieje (została uchylona), a skoro decyzji takiej nie ma, to nie może ona wywierać żadnych skutków (nieistniejąca decyzja nie może także wyrządzić szkody). Zawieszenie postępowania administracyjnego może prowadzić do konkluzji, że organ jest w zwłoce, niemniej nie skoro nie wiadomo czy wydana decyzja byłaby dla powodów pomyślna, nie można twierdzić, że inwestorzy ponieśli szkodę bo nie prowadzą zamierzanej działalności gospodarczej („sąd powszechny nie ma obowiązku ani możliwości przewidywać, że wydana decyzja byłaby zgodna z żądaniem powodów”).

art. 417(1) par. 2-3 kc
§ 2. Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.
§ 3. Jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Chociaż więc powodowie wykazali bezprawność działania gminy w zakresie niewydania decyzji środowiskowej (odpowiedzialność za przewlekłość postępowania reguluje art. 417(1) par. 3 kc) — dowodzi tego stosowne orzeczenie NSA — roszczenie i w tym zakresie zostało oddalone, albowiem sąd przyjął, iż w okresie, za który powodowie dochodzili odszkodowania i tak nie udałoby się rozpocząć inwestycji, zwłaszcza, że końcem końców decyzja środowiskowa była dla powodów niekorzystna (czyli nie pozwoliłaby na rozpoczęcie budowy stacji benzynowej).

Niekorzystny wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną do Sądu Najwyższego, który podzielił stanowisko niższych instancji:

  • odszkodowania na podstawie art. 417(1) par. 2 kc za wydanie decyzji administracyjnej można żądać tylko po stwierdzeniu jej niezgodności z prawem we właściwym postępowaniu (prejudykat, np. nieważność decyzji na podstawie art. 156 kpa) — sąd powszechny nie jest uprawniony do dokonywania we własnym zakresie oceny tych okoliczności;
  • prejudykat taki stanowić może prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego uchylające decyzję administracyjną, a to dlatego, że każdej z przesłanek wskazanych w art. 145 ppsa odpowiadają normy kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do stwierdzenia nieważności decyzji, stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa lub dopuszczalności wznowienia postępowania (art. 145 kpa) — w każdym takim przypadku wyrok sądu administracyjnego stanowi podstawę do przyjęcia bezprawności działania organu w rozumieniu art. 417(1) par. 2 kc;
  • jednakowoż uzyskanie takiego prejudykatu, chociaż jest warunkiem koniecznym, nie jest warunkiem wystarczającym do ustalenia odpowiedzialności — wynika to z prostego faktu, że istnienie prejudykatu nie oznacza, iż szkoda w ogóle została wyrządzona, ani też że istnieje związek przyczynowy pomiędzy szkodą a bezprawnym działaniem lub zaniechaniem organu władzy publicznej (słowem: samo uchylenie decyzji lub wyrok WSA/NSA nigdy nie wystarczą do uzyskania odszkodowania);
  • równocześnie SN przychylił się do stanowiska, iż odpowiedzialność taka może dotyczyć wyłącznie ostatecznych decyzji niezgodnych z prawem — natomiast odszkodowanie w przypadku szkody wyrządzonej decyzją nieostateczną jest wykluczona (natomiast SN nie podzielił stanowiska, że uchylenie ostatecznej decyzji wyklucza dochodzenie odszkodowania — strona może mieć roszczenie w związku ze szkodą wyrządzoną tą decyzją w okresie pozostawania jej w obrocie prawnym;
  • odniesiono się także do konsekwencji utrzymania w mocy wadliwej decyzji gminy przez samorządowe kolegium odwoławcze — otóż SN przypomniał, że w takim przypadku odpowiedzialność ponosi nie gmina, lecz Skarb Państwa;
  • zatem w przypadku wydania przez burmistrza nieostatecznej decyzji (nieostatecznej tj. przed rozstrzygnięciem SKO) gmina mogłaby ponosić odpowiedzialność za jej wadliwość, lecz wyłącznie na zasadzie art. 417 kc — jednak w tej sytuacji przyjęcie tej odpowiedzialności jest niedopuszczalne, albowiem decyzja nieostateczna nie wywierała żadnego skutku (art. 16 kpa) — zaś negatywne konsekwencje powstały dopiero po podjęciu decyzji przez SKO;
  • przewlekłość postępowania administracyjnego może skutkować odpowiedzialnością odszkodowawczą (art. 417(1) par. 3 kc) — ale dopiero po tym jak strona wykaże pozostałe przesłanki z art. 361 par. 1-2 kc. Powodowie upatrują istnienie szkody w utraconych zyskach ze sprzedaży paliw, jednak u podstaw takiego założenia tkwi błąd: ani decyzja środowiskowa, ani decyzja o warunkach zabudowy, nie musiały być dla powodów korzystne (nie można a priori zakładać, że strona ma rację).

Q.E.D.