Czy ekspertyzy zamawiane przez prezydenta są informacją publiczną?

Temat stary ale zawsze jary: czy opinie i ekspertyzy prezydenckie są informacją publiczną? A może stanowią utwór w rozumieniu prawa autorskiego, zatem nawet gdyby Kancelaria Prezydenta chciała je ujawnić — nie może, bo naruszy prawa autorskie prawników-autorów tych dokumentów?

wyrok NSA z 29 lutego 2012 r. (I OSK 2196/11)
1. W państwie prawa, gdzie zakłada się kontrolowanie władzy przez społeczeństwo obywatelskie, obywatel w ramach konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej ma prawo dowiedzieć się jakimi przesłankami kierował się Prezydent RP, wykonując swoje uprawnienia określone w art. 122 Konstytucji RP, a tym samym zapoznać się z wnioskami opinii i ekspertyz dotyczących określonego projektu aktu prawnego.
2. Opinie i ekspertyzy, jeżeli dotyczyły projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych, są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip, odnoszą się bowiem do sprawy publicznej, jaką jest kwestia przyszłych świadczeń emerytalnych i proponowanego kształtu aktu prawnego.
3. W żadnym z przepisów Konstytucji nie została zawarta norma, która wyłączałaby osobę i urząd Prezydenta RP spod działania art. 61 Konstytucji RP. Prerogatywy prezydenckie dotyczą tylko możliwości swobodnego podejmowania decyzji, nie mogą jednak ograniczać konstytucyjnych praw obywateli.
4. Opinie i ekspertyzy sporządzone na zlecenie Kancelarii Prezydenta RP są materiałami urzędowymi w rozumieniu art. 4 pkt 2 pr.aut.

Spór dotyczył swego czasu bulwersującego przypadku podpisania przez prezydenta Komorowskiego nowelizacji ustawy o OFE mimo posiadania opinii wskazujących na niekonstytucyjność nacjonalizacji tych środków — oraz odmowy udostępnienia tych ekspertyz (por. „O tajnych opiniach prawnych dotyczących nowelizacji OFE”).
P.T. Czytelnikom o krótszym stażu przypominam, że także niżej podpisany podjął starania celem uzyskania odpowiedzi na te jakże ciekawe pytania („Ujawniam tajną odpowiedź w sprawie tajnych opinii prawnych”).

Skarga na bezczynność trafiła do WSA, który zobowiązał Kancelarię Prezydenta do rozpatrzenia złożonego przez fundację wniosku o udzielenie informacji czy prezydent zlecił sporządzenie takich dokumentów, a jeśli tak, o ich udostępnienie.
Sąd uwzględnił skargę: nawet jeśli organ uważa, że zachodzą przesłanki do odmowy udzielenia informacji, należy wydać decyzję odmowną (art. 16 udip) — nie wolno natomiast nabierać wody w usta. Sąd podkreślił także, iż ekspertyzy prawne sporządzane na wniosek organów władzy państwowej stanowią informację publiczną — albowiem informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w tym także opinie prawne i ekspertyzy niewytworzone przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Skoro zatem ekspertyzy posłużyły prezydentowi do realizowania zadań publicznych — podpisania ustawy — to podlegają przepisom ustawy (wyrok WSA w Warszawie z 3 sierpnia 2011 r., II SAB/Wa 193/11, por. „Opinie prawne ws. zmian w OFE to informacja publiczna”).

art. 4 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych
Nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego:
1) akty normatywne lub ich urzędowe projekty;
2) urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole;
3) opublikowane opisy patentowe lub ochronne;
4) proste informacje prasowe.

Kancelaria Prezydenta złożyła skargę kasacyjną, powołując się m.in. na fakt, iż udostępnienie ekspertyz naruszyłoby prawa autorskie — bo analizy są chronionymi utworami, a poza tym są „elementem niezinstytucjonalizowanego postępowania mieszczącego się w ramach prerogatyw prezydenckich”, przez co w ogóle umykają regulacjom prawnym.

NSA nie podzielił tego poglądu i skarga kasacyjna została oddalona: nie wszystkie dokumenty i informacje posiadane przez Kancelarię Prezydenta stanowią informację publiczną. Prezydent bierze udział w procesie legislacyjnym, jednak w jego toku korzysta z różnych ekspertyz — te, które nie odnoszą się do konkretnego aktu normatywnego i nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń organu, nie stanowią informacji publicznej.

Jednak opinie i ekspertyzy prezydenckie odnoszące się do konkretnego projektu aktu prawnego objętego procesem legislacyjnym objęte są regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej — bo „w państwie prawa, gdzie zakłada się kontrolowanie władzy przez społeczeństwo obywatelskie, obywatel w ramach konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej ma prawo dowiedzieć się jakimi przesłankami kierował się Prezydent RP” wykonując swoje konstytucyjne uprawnienia. Proces ten jest całkowicie jawny na etapie prac parlamentarnych, nie znajduje uzasadnienia pogląd, iżby na etapie rozważań głowy państwa uzasadniał odmienne traktowanie — a prawo do informacji publicznej ulegało ograniczeniu ze względu na podmiot.

Na zakres obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma znaczenia także dyskrecjonalność uprawnień prezydenta, w tym znaczeniu, że może on podjąć dowolną decyzję, niezależnie od treści opinii (może podąć decyzję inną, niż wynika z posiadanych ekspertyz) — ale niezależnie od tego czy prezydent skorzystał z podpowiedzi, jej treść podlega ustawie.

Nieskuteczny okazał się także zarzut ochrony prawnoautorskiej zamówionych ekspertyz — niezależnie od tego, że dokumenty te mogą stanowić utwór (art. 1 ust. 1 pr. aut.), to jednak z racji jego urzędowego charakteru są wyłączone spod ochrony (art. 4 pkt 2 pr.aut.).

Oznacza to, iż nie miał racji ani prezydencki minister Nałęcz, ani dyr. Andrzej Dorsz — jeśli nawet prerogatywy prezydenckie zakładają pewną dozę dyskrecji (i dyskrecjonalności) decyzji, to co najwyżej można szukać podstawy do odmowy udzielenia dostępu do informacji publicznej — ale nie można twierdzić, że ekspertyzy, którymi posiłkuje się głowa państwa nie są objęte art. 61 Konstytucji RP.

  • patchworked

    Szkoda tylko, że na ten wyrok trzeba było czekać tak długo…

  • Jakieś 4 miesiące w pierwszej oraz dodatkowe 6 miesięcy w drugiej instancji to nie jest — jak na polskie warunki — długo.

  • patchworked

    Na tle przedsiębiorców walczących po 10 lat o odszkodowania za zniszczone przez bezprawne decyzje urzędników firmy – niby racja.

    Ale ideałem byłoby, gdyby sprawy, hmm, precedensowe, dotyczące zasad funkcjonowania państwa prawa, były mimo wszystko rozstrzygane ciut szybciej.

  • Myślę, że jeśli to sprawa naprawdę istotna i precedensowa — a mająca wpływ na inne rozstrzygnięcia (które i tak czekają na przetarcie szlaku) — nic się nie stanie, jeśli „jeszcze troszkę” poczekamy na gruntowne rozważenie.

    Inna sprawa, że ta akurat sprawa to pikuś z punktu widzenia funkcjonowania państwa. Zwróć uwagę, że nawet z punktu widzenia tej sprawy to pikuś — sąd zobowiązał do rozpoznania wniosku o udostępnienie IP, nie o samo udostępnienie ;-)

    A poza tym też uważam, że sądy są zawalone pierdołami, którymi być może powinien zajmować się ktoś inny.