Dokładnie miesiąc temu podzieliłem się z P.T. Czytelnikami wątpliwościami odnoszącymi się do publikacji w Dzienniku Ustaw tekstu jednolitego rozporządzenia Rady Ministrów o tarnobrzeskiej SSE, który to tekst jednolity nie obejmował przyjętych wcześniej przez rząd (ale nie opublikowanych) zmian („Tekst jednolity pilnie znowelizowany„).
Dla przypomnienia krótki kalendarzyk:
- 4 sierpnia 2015 r. Rada Ministrów przegłosowuje zmianę rozporządzenia w sprawie tarnobrzeskiej specjalnej strefy ekonomicznej, jak rozumiem dokument jest wysyłany do RCL w celu publikacji w Dzienniku Ustaw;
- 13 sierpnia 2015 r. Prezes Rady Ministrów opracowuje (przyjmuje) treść obwieszczenia o ogłoszeniu tekstu jednolitego rozporządzenia o tarnobrzeskiej SSE;
- 4 września 2015 r. obwieszczenie w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego rozporządzenia zostało opublikowane w Dzienniku Ustaw — jednak bez zmian przyjętych przez rząd 4 sierpnia (Dz.U. z 2015 r. poz. 1306);
- 7 września 2015 r. ukazało się rozporządzenie zmieniające treść tego rozporządzenia (Dz.U. z 2015 r. poz. 1319) — oczywiście w jego treści wskazano dokument sprzed 3 dni jako podlegający zmianie („W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie tarnobrzeskiej specjalnej strefy ekonomicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1306) wprowadza się następujące zmiany”).
Słowem: zdziwiło mnie, że tekst jednolity — przygotowany przeszło tydzień po przyjęciu nowelizacji — nie obejmuje tej nowelizacji. Formalnie jest OK, bo przecież nowelizacja nie została promulgowana (a więc jej nie było), jednak wydaje mi się, że gdyby ktoś (RCL?) nie czekał z publikacją wcześniejszej nowelizacji rozporządzenia, tekst jednolity byłby rzeczywiście jednolitym — a nie jednolitym-od-razu-zmienionym.
Dlatego zwróciłem się z pytaniami o taką praktykę do Rządowego Centrum Legislacji oraz paru departamentów w KPRM (oraz CIR) — i tu pierwsze problemy: raz, że serwery poczty w KPRM są tak skonfigurowane, że listel wysłany z konta w usłudze Google Apps odbija się z komunikatem:
Technical details of permanent failure: Google tried to deliver your message, but it was rejected by the server for the recipient domain kprm.gov.pl by mx1.kprm.gov.pl. [91.198.194.18]. The error that the other server returned was: 550 Denied by policy.
dwa, że CIR nie odpowiada, trzy, że do RCL musiałem wysłać łącznie trzy wiadomości — w ostatniej przypominając, że tematyka związana z projektowaniem aktów prawnych jak i sposobach stanowienia aktów publicznoprawych stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej — dopiero po tej interwencji otrzymałem odpowiedź podpisaną przez Jarosława Demineta z RCL, którą pozwalam sobie przedrukować w całości (pomijając zwyczajowe grzeczności, wytłuszczenia ode mnie):
Uprzejmie informuję, że opublikowanie w takiej kolejności obu aktów nie było błędem legislacyjnym, choć na pewno taka sytuacja może budzić wątpliwości i należy jej unikać.
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia (nowelizujące) zostało podpisane przez Prezesa Rady Ministrów 13 sierpnia, jednocześnie z obwieszczeniem w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu. Należy pamiętać, że w przypadku aktów organów kolegialnych (Rada Ministrów) data wydania aktu podana w tytule aktu jest datą faktycznego przyjęcia przez organ kolegialny (stąd 4 sierpnia), a nie data złożenia podpisu przez osobę upoważnioną. W przypadku aktów organów jednoosobowych data złożenia podpisu jest automatycznie datą wydania aktu.
Oba akty zostały jednocześnie skierowane do ogłoszenia. Obwieszczenie nie uwzględniało rozporządzenia z dnia 4 sierpnia. W przypadku tekstów jednolitych rozporządzeń wyraźnie wymienia się zmiany, które zostały uwzględnione, nie występuje – stosowana w tekstach jednolitych ustaw – klauzula „oraz zmian wynikających z przepisów ogłoszonych przed dniem”. Zresztą także w przypadku ustaw data ta jest wcześniejsza od daty wydania obwieszczenia, a sama klauzula nie przesądza, że nie istnieją zmiany wynikające z ustaw uchwalonych, a nieogłoszonych.
W chwili wydawania obwieszczenia rozporządzenie z 4 września jeszcze nie było ogłoszone i nie obowiązywało, więc jego nieujęcie w obwieszczeniu nie było błędem legislacyjnym, nie wpłynęło też na spójność ogłoszonego prawa. Analogiczna sytuacja może występować w przypadku ustaw, zwłaszcza że od daty uchwalenia ustawy do daty jej ogłoszenia może upłynąć wiele miesięcy (np. w przypadku odrzucenia poprawek Senatu albo skierowania ustawy przez Prezydenta do Trybunału Konstytucyjnego).
W tej sytuacji błędem byłoby natomiast ogłoszenie rozporządzenia zmieniającego przed ogłoszeniem tekstu jednolitego. Wprawdzie formalnie tekst jednolity byłby prawidłowy, ale nie można by w przyszłości stosować formuły „z późniejszymi zmianami”. Dlatego przyjęto kolejność odwrotną, ogłaszając oba akty w kolejnych dniach (piątek i poniedziałek). W rozporządzeniu nowelizującym ogłoszonym 7 września podano już metrykę tekstu jednolitego, ogłoszonego 4 września.
Rządowe Centrum Legislacji na etapie opiniowania aktów prawnych podejmuje działania, aby takie przypadki nie zdarzały się lub zdarzały się jak najrzadziej, jednakże biorąc pod uwagę istniejące procedury przygotowywania aktów prawnych nie zawsze jest to możliwe.
Słowem: wychodzi na to, że namieszała premier Kopacz, która niepotrzebnie czekała z podpisem pod rozporządzeniem wiedząc (?), że przecież czas na tekst jednolity — albo po prostu decydując się na przygotowanie tekstu jednolitego w momencie, kiedy została przyjęta zmiana aktu.
Oczywiście rozporządzenie dotyczące tarnobrzeskiej SSE nie jest kluczowym aktem prawnym, od którego coś strasznie zależy — ale obawiam się, że sprawa wygląda na tyle słabo, że może dawać asumpt do przypuszczeń, że ktoś (RCL?) nieszczególnie panuje nad aktami normatywnymi spływającymi z rządu (i z poszczególnych resortów)…