Ustawa o TK z 22 lipca 2016 r. częściowo niezgodna z konstytucją (wyrok K 39/16)

Tego można było się spodziewać — przy czym dla zwolenników PiS będzie to nie tyle ironią, ile potwierdzeniem wizji świata: w wydanym dziś wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż szereg przepisów nowej ustawy o TK z 22 lipca 2016 r. jest sprzeczne z ustawą zasadniczą (wyrok TK z 11 sierpnia 2016 r., K 39/16).

• wymóg orzekania w pełnym składzie na żądanie 3 sędziów w sprawach dotyczących skargi konstytucyjnej i pytań prawnych (sprzeczność art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. g z zasadą związania sędziów TK przepisami konstytucją);

Po pierwsze, ustawodawca naruszył tu wymóg sprawności działania instytucji publicznej. Wniosek trzech sędziów, nawet niewyznaczonych do składu orzekającego, nie jest uzależniony od specyfiki danej sprawy, w szczególności zaś od liczby zaskarżonych przepisów i stopnia skomplikowania ich treści normatywnej oraz od liczby i złożoności wskazanych wzorców kontroli. Nie musi być ani w żaden sposób uzasadniony merytorycznie, ani nie podlega ocenie Prezesa TK lub składu orzekającego, który został już wyznaczony do rozpoznania sprawy.

Po drugie, ustawodawca naruszył wymóg rzetelności działania instytucji publicznej. Skoro rozpoznanie w pełnym składzie zostało uzależnione wyłącznie od oświadczenia mniejszości sędziów, stosowanie zakwestionowanego przepisu mogłoby doprowadzić do odstąpienia od ogólnej zasady, że tylko najistotniejsze i najdonioślejsze konstytucyjnie sprawy rozpoznawane są w pełnym składzie Trybunału. Ustawodawca dopuścił uczynienie wyjątku, jakim jest rozpoznanie sprawy w pełnym składzie, zasadą ogólną.

Po trzecie, ustawodawca naruszył wymóg efektywności działania instytucji publicznej. Stosowanie zakwestionowanego przepisu w związku z przepisem nakazującym rozpoznawanie wniosków według kolejności wpływu oraz przepisem zwiększającym liczbę sędziów niezbędnych do rozpoznania sprawy w pełnym składzie prowadzić może do przekazywania wszystkich spraw do rozpoznania w pełnym składzie, uniemożliwiając tym samym Trybunałowi sprawne działanie.

• wymóg rozpoznawania spraw według kolejności wpływu do TK (art. 38 ust. 3-6 sprzeczny z zasadą trójpodziału władzy i niezależnością władzy sądowniczej i trybunalskiej);

Art. 38 ust. 3 ustawy o TK z 2016 r. różnicuje kontrolę wniosków z jednej oraz pytań prawnych i skarg konstytucyjnych z drugiej strony, co osłabia wiarygodność i spójność konstytucyjnego systemu ochrony praw człowieka oraz może prowadzić do delegitymizacji działania podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 1–5 konstytucji. Wnioski o abstrakcyjną kontrolę norm są podstawowym środkiem procesowym inicjowania postępowań przed sądami konstytucyjnymi; w trybie wnioskowym są przedkładane sprawy o zasadniczym znaczeniu dla interesu publicznego.

• uprawnienie prezesa TK do skrócenia ustawowego 30-dniowego terminu „odleżenia” się sprawy od wpływu do rozprawy (art. 61 ust. 3, częściowo);

Przepis ten, w części obejmującej słowa: „W sprawach pytań prawnych, skarg konstytucyjnych i sporów kompetencyjnych pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa,” jest niezgodny z art. 191 ust. 1 pkt 1–5 konstytucji oraz z zasadą sprawności i rzetelności działania instytucji publicznych wyrażoną w preambule konstytucji. Konstytucyjny charakter kompetencji do złożenia wniosku o abstrakcyjną kontrolę, jej systemowa doniosłość dla ochrony praw i wolności oraz zasad ustroju, a także równoważność procesowa wniosków i skarg konstytucyjnych i pytań prawnych, stoją na przeszkodzie regulacji, która przyznaje bezwzględne i automatyczne pierwszeństwo rozpoznaniu skarg, pytań prawnych oraz wniosków w sprawie sporów kompetencyjnych, przed ogółem innych wniosków.

• nieobecność Prokuratora Generalnego wstrzymuje rozpoznanie sprawy, na której jego obecność jest obowiązkowa (art. 61 ust. 6 sprzeczny z zasadą trójpodziału władzy i niezależnością władzy sądowniczej i trybunalskiej);

W razie nieobecności Prokuratora Generalnego Trybunał mógłby jedynie odroczyć rozprawę i wyznaczyć jej nowy termin. Uzależnienie zdolności Trybunału do kontroli konstytucyjności prawa od czynności faktycznych Prokuratora Generalnego mogłoby więc całkowicie uniemożliwić wydanie orzeczenia w sprawie rozpoznawanej w pełnym składzie. Ustawodawca nie ograniczył czasowo skutku wywoływanego niestawiennictwem prawidłowo zawiadomionego Prokuratora Generalnego lub jego przedstawiciela, zatem rozpoznanie sprawy mogłoby zostać wstrzymane bezterminowo. Tymczasem zarówno konstytucja, jak i ustawa o TK nakazują rozpoznawanie spraw bez zbędnej zwłoki i wydawanie orzeczeń, gdy sprawy zostaną dostatecznie wyjaśnione.

Negatywnej oceny konstytucyjnej art. 61 ust. 6 ustawy o TK z 2016 r. nie podważa jego zbieżność z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym ponieważ przepisy ustawy o TK z 2016 r. w sposób odmienny i rozbudowany kształtują pozycję Prokuratora Generalnego, wprowadzając dodatkowe mechanizmy umożliwiające wstrzymanie wydania orzeczenia, co oznacza zasadniczą zmianę kontekstu normatywnego analizowanej instytucji prawnej.

• możliwość odraczania orzekania w sprawach rozpoznawanych w pełnym składzie na wniosek 3 sędziów (art. 68 ust. 5-7 sprzeczny z zasadą niezawisłości TK);

Po pierwsze, ustawodawca naruszył wymóg sprawności działania instytucji publicznej. Umożliwiając grupie sędziów zgłoszenie sprzeciwu, ustawodawca nie określił podmiotowych, przedmiotowych i czasowych ograniczeń sprzeciwu. Może go bowiem zgłosić grupa czterech sędziów, ale ustawodawca nie wykluczył możliwości ponownego zgłaszania kolejnych sprzeciwów przez tę samą lub tylko nieznacznie zmienioną grupę sędziów. Art. 68 ust. 7 ustawy o TK z 2016 r. w zakresie, w jakim stanowi, że „przeprowadza się kolejną naradę i głosowanie”, nie wyklucza dopuszczalności zgłoszenia ponownego sprzeciwu przez inną grupę czterech sędziów lub nowego sprzeciwu w tej samej sprawie przez grupę sędziów, która już raz sprzeciw zgłosiła. Teoretycznie możliwe jest więc uformowanie 1365 zróżnicowanych personalnie grup czterech sędziów, które mogłyby zgłosić sprzeciw w trakcie narady w pełnym składzie. Sprzeciw każdej z grup automatycznie skutkowałby odroczeniem narady w pierwszej kolejności o trzy miesiące, a w dalszej – o kolejne trzy miesiące. Zasadność sprzeciwu nie podlega zaś ocenie składu sędziowskiego, a skutek w postaci odroczenia narady następuje automatycznie.

Po drugie, ustawodawca naruszył wymóg rzetelności działania instytucji publicznych. Stosowanie zakwestionowanego przepisu uzależniałoby dalsze rozpoznanie sprawy, w której zgłoszono sprzeciw, od uznaniowości grupy czterech sędziów. Sprzeciw nie wymaga bowiem uzasadnienia. Przesłanka doniosłości ustrojowej sprawy lub ochrony porządku publicznego adresowana jest wyłącznie do sędziego zgłaszającego sprzeciw i nie podlega weryfikacji pełnego składu Trybunału. Odroczenie narad zostało zatem uzależnione de facto wyłącznie od oświadczenia woli mniejszości sędziów, które nie tylko nie wymagałoby uzasadnienia, ale też nie mogłoby zostać skonfrontowane ze stanowiskiem większości składu orzekającego. Arbitralność i automatyzm przepisów mogłyby zatem wpłynąć na rzetelne wykonywanie kompetencji konstytucyjnej Trybunału.

Po trzecie, ustawodawca naruszył wymóg efektywności działania instytucji publicznej. Stosowanie zakwestionowanego przepisu uniemożliwiałoby bezzwłoczne wydanie orzeczenia w sprawach, w których sprzeciwu nie zgłoszono. W związku z przepisami o kolejności wyznaczania rozpraw oraz o rozpoznaniu spraw w pełnym składzie, powodowałoby nieuzasadnioną konstytucyjnie przewlekłość postępowań inicjowanych wnioskami. Terminy rozpraw w tego rodzaju sprawach wyznaczane są według kolejności wpływu wszystkich spraw do Trybunału, a skorzystanie przez grupę czterech sędziów z ustawowego uprawnienia skutkowałoby nie tylko odroczeniem narady w sprawie, w której zgłoszono sprzeciw, ale stałoby na przeszkodzie rozpoznaniu na rozprawie wszystkich inicjowanych wnioskami spraw, które wpłynęły do Trybunału po sprawie, w której zgłoszono sprzeciw.

• wymóg skierowania przez prezesa TK wniosku o opublikowanie wyroku do premiera (art. 80 ust. 4 sprzeczny z przepisem, w myśl którego orzeczenia TK są bezzwłocznie ogłaszane w Dzienniku Ustaw);

„Niezwłoczność ogłoszenia” wyroku Trybunału w dzienniku urzędowym nie może być determinowana praktyką funkcjonowania wydawcy Dziennika Ustaw. Ustrojodawca przewidział „niezwłoczność” publikacji tylko w wypadku orzeczeń Trybunału, nie opatrując tego obowiązku żadnymi zastrzeżeniami lub warunkami. Wyrok Trybunału musi być zatem ogłoszony w najkrótszym możliwym w danych okolicznościach faktycznych terminie, niezależnie od innych prac i obowiązków publikacyjnych spoczywających na organie promulgacyjnym.

Organ ogłaszający wyroki Trybunału nie ponosi odpowiedzialności za treść publikowanego rozstrzygnięcia i nie ma żadnych kompetencji do ustalenia jego statusu prawnego. Odgrywa tylko rolę techniczną, co w dobie cyfrowego obiegu dokumentów de facto sprowadza się do uruchomienia odpowiedniego programu komputerowego. Dlatego Trybunał orzekł, że art. 80 ust. 4 oraz art. 89 ustawy o TK z 2016 r. budzą poważne zastrzeżenia konstytucyjne.

Rozwiązanie zawarte w art. 80 ust. 4 ustawy o TK, przewidujące, że ogłoszenie orzeczenia Trybunału jest uzależnione od „wniosku” Prezesa TK do Prezesa Rady Ministrów, sugeruje, że samo przekazanie orzeczenia TK wydawcy dziennika urzędowego (bez wymaganego „wniosku”) nie przesądza jego publikacji. Ogłaszanie orzeczeń TK na „wniosek” zakłada także, że pismo Prezesa TK może podlegać ocenie, a nawet być przedmiotem proceduralnych kontrowersji (np. co do tego, czy spełnia kryteria formalne „wniosku”, czy ma należytą postać bądź treść). W obowiązującym stanie prawnym ogłaszanie orzeczeń TK „zarządza Prezes Trybunału Konstytucyjnego” (art. 105 ust. 2 ustawy o TK z 2015 r.). Podobna regulacja obowiązywała pod rządami ustawy o TK z 1997 r. Formuły te dobrze oddają formalny charakter publikacji, która jest warunkiem koniecznym wejścia w życie orzeczenia, ale nie wpływa na jego byt prawny. Unormowanie konstytucyjne wyklucza zaś swobodę organu administracji rządowej i nie przewiduje dla wydawcy dziennika urzędowego zadań innych niż techniczne.

• obowiązek zamknięcia zawisłych już spraw w ciągu 1 roku, jednak z wymogiem odroczenia już wyznaczonej rozprawy i uzupełnienia składu (art. 83 ust. 2 oraz art. 84-87 sprzeczne m.in. z zasadą trójpodziału władz i niezależnością władzy trybunalskiej);

Art. 83 ust. 2 ustawy o TK z 2016 r. nakłada na Trybunał obowiązek rozpatrzenia wszystkich spraw zainicjowanych w drodze skargi konstytucyjnej i pytania prawnego w terminie roku od wejścia w życie ustawy. Pozornie mogłoby się wydawać, że rozwiązanie takie realizuje postulat sprawności działania instytucji publicznych wynikający z preambuły. W praktyce jednak przepis ten nakłada na Trybunał obowiązek niemożliwy do wykonania, co wynika po pierwsze z: dużej liczby spraw, które Trybunał miałby rozpoznać w ciągu roku, po wtóre − z dotychczasowego średniego czasu rozpoznania spraw, który wynosił 21 miesięcy, po trzecie − z zasad tworzenia składów orzekających angażujących do rozpatrywania zgodności z konstytucją wszystkich sędziów Trybunału (pełny składu) lub co najmniej 1/3 z nich (skład 5 sędziów), po czwarte zaś − z przepisów przejściowych, wymagających rozpatrzenia wszystkich spraw od nowa w zmienionym składzie Trybunału.

Krótki termin uniemożliwiałby rzetelne rozpatrzenie sprawy, jak tego wymaga konstytucja. Ustawodawca z jednej strony sformułował bowiem nakaz rozpoznania wszystkich spraw w ciągu roku, z drugiej strony jednak wprowadził rozwiązania uniemożliwiające Trybunałowi wydanie orzeczenia w terminie roku z przyczyn od niego niezależnych. Określanie maksymalnego terminu rozpoznania spraw przez Trybunał możliwe jest w przepisach konstytucyjnych, a jedynym – jak dotąd − przypadkiem takiego rozwiązania jest art. 224 ust. 2 Konstytucji. W drodze ustawy nie można wprowadzić wyjątku od tej zasady. Zakaz ustawowego określania maksymalnego terminu rozpoznania spraw w ustawie wynika z zasady trójpodziału władzy, bowiem jest formą ingerencji władzy ustawodawczej w istotę działania władzy sądowniczej.

Odnosząc się do art. 84–87 ustawy o TK z 2016 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepisy te miały na celu podważenie czynności procesowych dokonanych w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejściem w życie ustawy o TK z 2016 r. Ustawodawca nakazywał bowiem Trybunałowi ponowne dokonanie formalnej oceny wniosków, wyznaczenie składów orzekających i terminów rozpraw, a także przeprowadzenie wstępnej kontroli skarg konstytucyjnych, którym nie nadano biegu przed wejściem w życie ocenianej ustawy. Art. 84–87 ustawy o TK z 2016 r. prowadziłyby tym samym do niekonstytucyjnego doprecyzowania zasady działania prawa nowego przyjętej w art. 83 ust. 1 ustawy o TK z 2016 r.

• przepis nakazujący rządowi opublikowanie „rozstrzygnięć”, które nie ukazały się w Dzienniku Ustaw (art. 89 sprzeczny z zasadą trójpodziału władz oraz obowiązkiem bezzwłocznej publikacji orzeczeń);

Art. 89 zakłada podział orzeczeń Trybunału na te, które mają zostać ogłoszone w dzienniku urzędowym, i te, które ogłoszone nie będą. Ustawodawca przyznał sobie zatem prawo wyboru orzeczeń Trybunału podlegających publikacji, wyodrębniając je za pomocą kryterium temporalnego (orzeczenia wydane przed 20 lipca 2016 r.) i kryterium przedmiotowego (orzeczenia dotyczące aktów normatywnych, które nie utraciły mocy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy o TK z 2016 r.). Istota problemu konstytucyjnego sięga jednak głębiej i dotyczy nie tyle dopuszczalności selekcji orzeczeń Trybunału przez Sejm, ile podstaw ingerencji w konstytucyjny system publikacji orzeczeń TK. Ustawodawca nie jest władny oceniać, które orzeczenia sądu konstytucyjnego mogą być publikowane, a które na publikację nie zasługują. Zagadnienia te w ogóle nie są materią ustawową o czym przesądza art. 190 ust. 2 Konstytucji.

Na gruncie art. 89 ustawy o TK z 2016 r. należało również odnotować stygmatyzujące stwierdzenie o rozstrzygnięciach Trybunału wydanych „z naruszeniem przepisów ustawy” o TK z 2015 r. Wyrażone zostało ono nie tylko poza granicami ustrojowych kompetencji władzy ustawodawczej, ale także sformułowane bez jakichkolwiek podstaw faktycznych i merytorycznych, a przy tym wsparte na gołosłownych przesłankach i niezasługujących na ochronę pobudkach. Wkroczenie władzy ustawodawczej w sferę władzy sądzenia, będące przejawem swoistego wymiaru sprawiedliwości wobec sędziów konstytucyjnych wydających wyroki w imieniu Rzeczypospolitej nie daje się pogodzić ze standardami państwa prawnego i − do tej pory − obce było kręgowi kultury prawnej, do którego należy Rzeczpospolita Polska. Ustawodawca zrecenzował konkretne wyroki Trybunału Konstytucyjnego, podjęte przez konkretnych sędziów TK w odniesieniu do konkretnych spraw i przypisał sędziom TK działanie niezgodne z prawem, usprawiedliwiając w ten sposób wcześniejszą odmowę publikacji wyroków TK przez organ wydający dziennik urzędowy, i przydając samej czynności ogłoszenia orzeczenia Trybunału charakter wyjątku uzależnionego od woli władzy ustawodawczej. Jakkolwiek z konstytucyjnego punktu widzenia ocena zawarta w art. 89 ustawy o TK z 2016 r. nie może mieć i nie ma żadnego waloru prawnego, sama taka praktyka narusza zasadę podziału i równoważenia władz, obowiązek współpracy i współdziałania między konstytucyjnymi organami władzy publicznej, niezależność sądów i trybunałów oraz wszystkie te normy i zasady, które konstytuują elementarne podstawy ustroju państwa.

• przepis przewidujący „wstąpienie na urząd” wybranej i zaprzysiężonej przez prezydenta trójki, której prezes nie dopuszcza do orzekania (art. 90 sprzeczny z art 194 ust. 1 Konstytucji RP).

Przepis ten ma charakter dostosowujący, którego zakres zastosowania został ograniczony do sytuacji faktycznej istniejącej w dniu ogłoszenia ustawy. Zamysłem ustawodawcy było unormowanie statusu prawnego konkretnych sędziów TK, którzy zostali wybrani częściowo przez Sejm VII kadencji, częściowo zaś przez Sejm VIII kadencji. Od tej ostatniej grupy sędziów TK Prezydent odebrał ślubowanie.

Trybunał stwierdził, że – po pierwsze – czynności prawne zmierzające do wyboru sędziego przez Sejm oraz złożenia przez sędziego TK ślubowania wobec Prezydenta są aktami stosowania prawa, dokonywanymi zawsze w odniesieniu do konkretnych kandydatów oraz konkretnych sędziów TK. Ustawodawca nie może tych czynności zastąpić aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, z jednej strony – niejako przejmując obowiązki Prezesa TK, z drugiej zaś – rozstrzygając, które akty wyboru sędziego TK dokonane w przeszłości przez Sejm VII i Sejm VIII kadencji były ważne.

Po drugie, Trybunał wypowiedział się ostatecznie na temat podstaw prawnych wyboru sędziów TK na miejsca zwolnione w 2015 r. i stanowisko to uznaje za aktualne (zob. wyroki w sprawach K 34/15, K 35/15 i K 47/15 oraz postanowienie w sprawie U 8/15). W wyroku w sprawie K 34/15, Trybunał uznał, że podstawa prawna wyboru trzech sędziów TK, których kadencja upływała 6 listopada 2015 r. była zgodna z konstytucją, zaś uchwały Sejmu z 25 listopada 2015 r. (w sprawie stwierdzenia braku mocy prawnej uchwał Sejmu z 8 października 2015 r. dotyczących wyboru sędziów Trybunału przez Sejm VII kadencji – zob. M. P. poz. 1131, 1132, 1133, 1134, 1135) nie odnosiły się do procesu wyboru sędziego TK i miały cechy częściowo oświadczenia, częściowo zaś niewiążącej prawnie rezolucji. W tej sytuacji wybór nowych sędziów TK przez Sejm VIII kadencji został dokonany częściowo na miejsca, które nie wakowały. W tych warunkach wykonanie przez Prezesa TK dyrektyw zawartych w art. 90 ustawy o TK z 2016 r. byłoby zatem sprzeczne z wyrokami Trybunału, które mają moc powszechnie obowiązującą i wiążą wszystkie organy państwa, w tym sąd konstytucyjny oraz jego Prezesa.

Natomiast co do art. 83 ust. 1 ustawy — nakazujący stosowanie nowych przepisów do spraw zawisłych przed Trybunałem — TK orzekł, iż „rozumiany w ten sposób, że nie podważa skuteczności czynności procesowych dokonanych przed wejściem w życie tej ustawy” jest on zgodny z art. 2 Konstytucji RP.

Art. 83 ust. 1 ustawy o TK z 2016 r. jest przepisem przejściowym. Dokonując rozstrzygnięć intertemporalnych co do sposobu ukończenia postępowań toczących się przed Trybunałem w momencie wejścia w życie tej ustawy, ustawodawca odwołał się do zasady bezpośredniego działania prawa nowego i przesądził, że w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z 2016 r. należy stosować jej przepisy.

Bezpośrednie zastosowanie nowych przepisów zapewnia wprawdzie szybkie i stosunkowo proste legislacyjnie zastąpienie dawnego prawa prawem nowym, bywa jednak nielojalne wobec zainteresowanych i osłabia poczucie bezpieczeństwa prawnego. Może także wywoływać następstwa zbliżone do retroaktywności prawa. Z tych właśnie względów ustawodawca musi uwzględnić dyrektywy płynące z zasady stabilności rozstrzygnięć organów władzy publicznej, pewności prawa, ochrony praw słusznie nabytych i interesów w toku wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego.

Rozstrzygnięcie intertemporalne zawarte w art. 83 ust. 1 ustawy o TK z 2016 r. samo przez się nie narusza standardów konstytucyjnych, ale tylko pod warunkiem rozumienia go w ten sposób, że nie podważa skuteczności czynności Trybunału dokonanych w postępowaniach wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy o TK z 2016 r.

Sumarycznie oznacza to, że już od wtorku 16 sierpnia 2016 r. mamy nową ustawę o Trybunale Konstytucyjnym w treści jak w Dz.U. z 2016 r. poz. 1157 — minus to co powyżej.

PS W tekście dodałem obszerne fragmenty argumentacji przedstawionej w informacji prasowej po wyroku opublikowanej na stronie TK.