Parę tygodni temu głośnym echem odbił się wyrok, w którym stwierdzono, że w Zakopanem nie można pobierać opłaty miejscowej, bo miasto z racji poziomu smogu nie spełnia warunków klimatycznych. Jeśli zatem zamierzacie, choćby z okazji tzw. Długiego Weekendu, spędzić kilka dni w Tatrach — co będzie wiązało się z 2-złotową opłatą miejscową za każdy dzień pobytu — ten tekst powinien Was zainteresować.
wyrok NSA z 15 marca 2018 r. (II FSK 3579/17)
1) Władztwo podatkowe jednostek samorządu terytorialnego jest — zgodnie z art. 94 i art. 217 Konstytucji RP — istotnie ograniczone przez ustawodawcę, który może uzależnić, i w tym wypadku uzależnia, powstanie kompetencji do wprowadzenia na terenie danej miejscowości opłaty miejscowej od spełnienia rygorów ustanowionych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, m.in. dotyczących ochrony środowiska.
2) Skoro warunkiem nałożenia opłaty miejscowej wg konkretnej stawki jest uprzednie wydanie uchwały na podstawie art. 17 ust. 5 ustawy z 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, to zgodność z prawem tej uchwały ma kluczowe znaczenie dla interesu prawnego osoby obciążonej opłatą miejscową.
Spór dotyczył przyjętej w 2008 r. przez radę miasta Zakopane uchwały wprowadzającej opłatę miejscową od turystów przebywających w tym mieście. Zdaniem skarżącego w Zakopanem dalece przekroczono dopuszczalne poziomy niektórych substancji w powietrzu, zatem pobieranie opłaty miejscowej naruszało obowiązujące przepisy, w myśl których warunkiem ustanowienia opłaty są m.in. korzystne właściwości klimatyczne. Taka uchwała została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto wykracza poza konstytucyjne upoważnienie dla gmin do nakładania opłat tego rodzaju.
Zdaniem burmistrza Zakopanego skarga podlegała oddaleniu ze względu na brak interesu prawnego po stronie skarżącego, który nie wykazał naruszenia interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Co więcej miasto Zakopane spełnia minimalne warunki krajobrazowe („występuje urozmaicona rzeźba terenu — występują góry Tatry (…) osobliwości fauny lub flory; Natura 2000, skałki lub grupy skał; wąwozy, doliny lub przełomy rzeczne; wodospady, źródła lub wywierzyska; jaskinie lub groty; punkty widokowe; parki narodowe, zabytki architektury lub budownictwa; zbiory artystyczne; muzea; obiekty historyczno-wojskowe; imprezy kulturalne”) i klimatyczne („nie odnotowano przekroczeń w strefie, w której leży Zakopane dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu ze względu na ochronę zdrowia ludzi, w tym przekroczeń PM10. W Zakopanem obserwuje się znacząca poprawę jakości powietrza, w tym celu na przestrzeni kilkunastu lat udzielono dotacji na rzecz mieszkańców na wymianę źródeł ogrzewania węglowego na ekologiczne niskoemisyjne źródła ciepła”) pozwalające na ustanowienie opłaty miejscowej. Mało tego: sąd w ogóle nie powinien oceniać uchwały, która już nie obowiązuje (w 2013 r. została zastąpiona nowym aktem).
art. 17 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych
1. Rada gminy może wprowadzić opłatę miejscową. Opłatę miejscową pobiera się od osób fizycznych przebywających dłużej niż dobę w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych:
1) w miejscowościach posiadających korzystne właściwości klimatyczne, walory krajobrazowe oraz warunki umożliwiające pobyt osób w tych celach,
2) w miejscowościach znajdujących się na obszarach, którym nadano status obszaru ochrony uzdrowiskowej na zasadach określonych w ustawie z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych
— za każdą rozpoczętą dobę pobytu.
WSA uwzględnił skargę: skoro skarżący 6-7 lutego 2015 r. przebywał w Zakopanem i pobrano od niego 2 złote tytułem opłaty miejscowej, to posiada legitymację do zaskarżenia uchwały (art. 101 ust. 1 usg). Natomiast samo wprowadzenie opłaty miejscowej było sprzeczne z prawem, albowiem z oceny WIOŚ w Krakowie wynika, że normy dotyczące smogu były przekroczone, więc Zakopane nie spełniało minimalnych warunków klimatycznych (wyrok WSA w Krakowie z 10 lipca 2017 r., III SA/Kr 535/15).
Bezskuteczna okazała się także skarga kasacyjna wniesiona przez burmistrza Zakopanego. Rada gminy ma prawo ustalić miejscowości, w których pobierana jest opłata miejscowa, jednak pod warunkiem uprzedniej weryfikacji, czy miejscowość spełnia przesłanki określone rozporządzeniem Rady Ministrów z 2008 r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową (Dz.U. z 2008 r. nr 249 poz. 1851). Ustanowienie opłaty miejscowej nie może polegać wyłącznie na „oświadczeniu woli” samorządu — warunkiem jest dokonanie wnikliwej i miarodajnej analizy, zaś sama uchwała powinna być wynikiem weryfikacji przesłanek.
Opłata miejscowa powinna mieć charakter ekwiwalentny do otrzymanego świadczenia w postaci czystego powietrza — ustanowienie jej niezależnie od spełnienia warunków nie stanowi przykład zakamuflowanego podatku.
Nie ma też znaczenia, że w następnych latach powietrze w Zakopanem się polepszało — warunki klimatyczne powinny być spełnione w momencie podejmowania uchwały, nie w chwili pobytu turysty i pobierania od niego opłaty.
NSA nie może odmówić oceny zaskarżonej uchwały tylko przez to, że uchwała z 2008 r. została później zastąpiona nowym aktem prawa miejscowego — możliwość zaskarżenia aktów prawa miejscowego byłaby iluzoryczna, gdyby uchylenie uchwały uniemożliwiało jego weryfikację przez sąd administracyjny.
Stwierdzenie nieważności uchwały oznacza jej eliminację z porządku prawnego z mocą wsteczną (ex tunc) — uchwała taka nie wywołuje skutków prawnych i traktowana jest jako niebyła (tego NSA nie dopowiada, ale należy to rozumieć jako uprawnienie dla każdego, kto poniósł opłatę, do domagania się jej zwrotu).
PS Już po napisaniu tego tekstu tzw. Trybunał Konstytucyjny obwieścił, że Rada Miasta Zakopane zwróciła się o zbadanie konstytucyjności przepisów o opłacie lokalnej (K 3/18).