Rocznica przyjęcia Konstytucji 3 Maja to tradycyjnie dobra okazja do refleksji, celebry i wypoczynku — a także okazjonalnych dywagacji: czy rada gminy może podjąć uchwałę niewładczą z okazji rocznicy Konstytucji 3 Maja — i czy uchwała niewładcza może zobowiązywać radę lub inne organy gminy do podejmowania określonych działań?
wyrok NSA z 25 kwietnia 2017 r. (I OSK 117/17)
Podejmowanie wszelkich działań o charakterze niewładczym mieści się w zakresie zadań organów jednostki samorządu terytorialnego. I o ile działania te nie wykraczają poza ramy działalności społeczno-organizatorskiej (nie mogą być egzekwowane z zastosowaniem przymusu państwowego), to nie jest wymagane, aby rada gminy miała wyraźne upoważnienie ustawowe do ich podjęcia.
Sprawa zaczęła się od podjętego przez radę gminy apelu dotyczącego 225 rocznicy uchwalenia Konstytucji 3 Maja i kryzysu konstytucyjnego w Polsce (chodziło o pamiętne perypetie związane z ówczesnym Trybunałem Konstytucyjnym). Uchwała została uchylona przez wojewodę jako podjęta z istotnym naruszeniem prawa, ponieważ rada gminy jest samodzielna w zakresie powierzonych zadań związanych z lokalnymi potrzebami wspólnoty — ale nie ma prawa do wydawania aktów normatywnych bez wyraźnej podstawy prawnej — zatem przyjęcie apelu oznaczało przekroczenie kompetencji.
Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone przez radę gminy, której zdaniem podstawą do wydania apelu był art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, zaś statut pozwala podejmować rezolucje, oświadczenia, apele i postanowienia. Tego rodzaju apel służy do wyrażenia prawnie niewiążącego wezwania do określonego zachowania się, podjęcia inicjatywy lub działania. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, zaś apel — jako akt niewiążący i niewładczy — nie nakłada na nikogo żadnych obowiązków, ani nie przyznaje żadnych praw, zatem wojewoda stwierdzając jego nieważność przekroczył swoje kompetencje, naruszając art. 91 ust. 1 usg.
Skarga została oddalona: niezależnie od nadanej nazwy, każdy akt rady gminy jest uchwałą, zatem podlega kontroli zgodności z prawem przez organ nadzoru. Nie chodzi o stosowanie cenzury, lecz o ocenę czy podejmowane akty normatywne są zgodne z prawem. Rada gminy powinna wypowiadać się wyłącznie w ramach kompetencji przyznanych na podstawie obowiązujących przepisów prawa — zatem podejmując uchwałę, w której „ogłosiła, jak będzie zachowywać się w konkretnej sytuacji, a ponadto udzieliła innym organom wytycznych czy też dokonała zaleceń interpretacyjnych w kwestii stosowania prawa” rada przekroczyła swoje ustawowe uprawnienia. W konsekwencji uchwała taka jest nieważna, zatem rozstrzygnięcie nadzorcze — prawidłowe (wyrok WSA w Gdańsku z 13 października 2016 r., III SA/Gd 781/16).
Nieskuteczna okazała się także skarga kasacyjna: „uchwała” nie jest prawną formą działania administracji, lecz formą, w której są podejmowane rozstrzygnięcia (oświadczenia, decyzje, orzeczenia, werdykty, itp.) przez organy kolegialne. Niezależnie zatem od tego, że uchwały mogą mieć zróżnicowany charakter (akty indywidualne i generalne; akty stosowania prawa i akty normatywne; akty zewnętrzne i wewnętrzne), to jednak określenie „uchwała” w rozumieniu art. 91 usg dotyczy każdego aktu podjętego przez kolegialny organ gminy w drodze głosowania, nawet o charakterze niewładczym — zatem w przypadku sprzeczności z prawem może być uznana za nieważną.
Zasada praworządności wymaga, by każde działanie organów władzy publicznej miało podstawę prawną. Jednakże w przypadku aktów niewładczych — w przypadku których gmina nie może nałożyć na jednostkę obowiązku działania, a adresat ma wybór czy chce się zastosować do apelu — nie jest wymagane, by podstawą tą był przepis szczególny prawa. Oznacza to, że gmina ma prawo wydać uchwałę-apel z okazji rocznicy uchwalenia Konstytucji 3 Maja — aczkolwiek pod warunkiem, iż nie będzie zawierać dyrektyw nakazujących innym jednostkom podejmowanie określonych zachowań („stosować się będzie”, „zwraca się do (…), aby (…) uwzględniane były”).
Taka treść apelu dowodzi, iż w istocie uchwała ma charakter zobowiązujący, zaś rada gminy nie może wydawać dyrektyw — nawet innym jednostkom gminy — w zakresie rozpatrywanych w przyszłości spraw.
Stąd też rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody było prawidłowe — uchwała jest nieważna.