Czy państwo może płacić odszkodowanie za niewłaściwe wdrożenie dyrektywy EU?

Czy w przypadku niedopuszczalnej rozbieżności w brzmieniu polskiej ustawy i „wiodącej” dyrektywy należy stosować prawo krajowe, czy jednak sąd powinien wziąć pod uwagę regulacje unijne? Czy brak przeniesienia regulacji EU do porządku krajowego może być traktowany jako źródło szkody? Jak zatem wygląda odpowiedzialność państwa za niewdrożenie dyrektywy?
A skoro to poniedziałek, to jeszcze jedno pytanie: czy pracownikom niewypłacalnego pracodawcy, którym jest stowarzyszenie, należy się ochrona wynikająca z przepisów ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych?

wyrok Sądu Najwyższego z 4 grudnia 2018 r. (I PK 181/17)
1) Dyrektywa 2008/94/WE nie zawiera upoważnienia do ustanowienia w prawie krajowym wyjątku określonego w art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy. Pracownicy, którzy na skutek wadliwie implementowanej dyrektywy ponieśli szkodę, mogą jej dochodzić przed sądem krajowym.
2) Podmioty prywatne mogą się powoływać w sporach przeciwko państwu na postanowienia dyrektyw, których treść jest bezwarunkowa i wystarczająco precyzyjna, jeżeli państwo nie wdrożyło dyrektywy do prawa krajowego w wyznaczonym terminie albo wdrożyło ją w sposób niepełny lub wadliwy.

Spór dotyczył uprawnienia do żądania pokrycia przez Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych niezapłaconych przez pracodawcę wynagrodzeń pracowniczych — pracodawcę, który jest stowarzyszeniem prowadzącym działalność gospodarczą, wpisanym także do rejestru przedsiębiorców w KRS (rzecz działa się pod rządami ustawy o stowarzyszeniach z 1989 r.).

Stroną powodową było stowarzyszenie, które prowadziło działalność gospodarczą (zakład pracy chronionej) — wpisane zarówno do rejestru przedsiębiorców jak i rejestru stowarzyszeń i organizacji społecznych. Jesienią 2012 r. zebranie członków stowarzyszenia podjęło uchwałę o postawieniu organizacji w stan likwidacji i jego rozwiązania; miesiąc później pracodawca rozwiązał umowy o pracę, ale wynagrodzeń nie wypłacił — za to po kilku tygodniach do Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych trafił zbiorczy wykaz o wypłatę 93 tys. złotych dla dziewięciu pracowników (art. 15 ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy).
Zdaniem Funduszu na przeszkodzie uwzględnienia wniosku stał art. 2 ust. 2 ustawy, więc odmówił wypłaty należności — zatem sprawa trafiła do sądu.

art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy (Dz.U. z 2018 r. poz. 1433)
Niewypłacalność pracodawcy, o której mowa w ust. 1, nie zachodzi w odniesieniu do osób prawnych podlegających obowiązkowi wpisu do rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, o którym mowa w rozdziale 3 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym, wpisanych do rejestru przedsiębiorców z tytułu wykonywania działalności gospodarczej, jednostek zaliczanych, na podstawie odrębnych przepisów, do sektora finansów publicznych, a także osób fizycznych prowadzących gospodarstwo domowe zatrudniających osoby wykonujące pracę zarobkową w tym gospodarstwie.

Sąd prawomocnie uwzględnił roszczenia: stowarzyszenie jest przedsiębiorcą, prowadząc działalność gospodarczą był zagrożony niewypłacalnością, ma zdolność upadłościową, to jednak „prokonstytucyjna, prounijna, celowościowa, systemowa i logiczna” wykładnia przepisu przemawia za przyznaniem tego prawa — bo odmowa godziłaby w zasadę równego traktowania pracowników i równości wobec prawa — zwłaszcza, że składki na FGŚP były odprowadzane terminowo. Jeśli ustawa godzi w takie wartości, sąd bezpośrednio stosuje konstytucję, która mówi o równości wobec prawa.

art. 12 dyrektywy 2008/94/WE w sprawie ochrony pracowników na wypadek niewypłacalności pracodawcy
Niniejsza dyrektywa nie narusza prawa państw członkowskich:
a) do podjęcia środków koniecznych w celu uniknięcia nadużyć;
b) do wyłączenia lub ograniczenia odpowiedzialności finansowej z art. 3 lub zobowiązania gwarancyjnego z art. 7, jeśli okazuje się, że wykonanie zobowiązania nie jest uzasadnione z racji istnienia szczególnych związków między pracownikiem a pracodawcą i wspólnych interesów wyrażających się w sprzecznych z prawem porozumieniach między nimi;
c) do wyłączenia lub ograniczenia odpowiedzialności finansowej określonej w art. 3 albo zobowiązania gwarancyjnego określonego w art. 7 w przypadkach, gdy pracownik, sam lub wraz ze swoimi bliskimi krewnymi, był właścicielem zasadniczej części przedsiębiorstwa lub zakładu pracodawcy i miał znaczący wpływ na jej działalność.

Oceniając skargę kasacyjną wniesioną przez FGŚP Sąd Najwyższy zauważył, że ustawa wprost stanowi, iż niewypłacalność pracodawcy nie zachodzi w stosunku do osób prawnych podlegających wpisowi do rejestru stowarzyszeń i organizacji społecznych (KRS) — nawet jeśli prowadzi działalność gospodarczą, a przez to równocześnie jest wpisane do rejestru przedsiębiorców. Przepis jest jasny i nie wymaga innej wykładni niż językowa — zaś racje systemowe czy funkcjonalne nie mogą przekreślić wniosków wynikających z literalnego brzmienia przepisu. Zanegować tej reguły nie można także z powołaniem na art. 32 ust. 1 w zw. z art. 8 Konstytucji RP — postulat równego traktowania pracowników oznacza takie samo traktowanie wszystkich podmiotów, które mają podobną cechę istotą (bez faworyzowania lub dyskryminowania) — ale równość wobec prawa nie wyklucza różnego traktowania różnych podmiotów. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dopuszcza się odmienne traktowanie jednostek, jeśli jest to racjonalnie uzasadnione, nie dotyczy dowolnie ustalonego kryterium, zaś zróżnicowanie musi mieć charakter proporcjonalny („waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania”), pod warunkiem, że zróżnicowanie to służy realizacji innych wartości konstytucyjnych.

Prowadzi to do wniosku, że wyłączenie niektórych grup pracodawców spod reżimu ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy nie obejmuje wszystkich pracodawców, albowiem dotyczy tylko przedsiębiorców (kategorią przyznania uprawnienia nie jest sam status pracodawcy). Tymczasem stowarzyszenie podejmujące działalność gospodarczą nie jest przedsiębiorcą — jego celem jest realizacja wolności zrzeszania się, zaś prowadzenie działalności gospodarczej jest dopuszczalne, aczkolwiek pod warunkiem przeznaczenia dochodów na realizację celów statutowych (dochód nie może być przeznaczony do podziału między członków stowarzyszenia).

Z drugiej strony chociaż dyrektywa 2008/94/WE w sprawie ochrony pracowników na wypadek niewypłacalności pracodawcy przewiduje pewnego rodzaju wyłączenia od prawa do gwarancji wypłaty wynagrodzenia, to jednak nie przewiduje ona prawa do wykluczenia pewnej kategorii pracodawców, zaś orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE nie zezwala na wykładnię rozszerzającą art. 12 dyrektywy. (W przypadku stwierdzenia niezgodności prawa krajowego i unijnego sąd nie ma podstaw do wystąpienia do TSUE z pytaniem prejudycjalnym — tryb określony art. 267 TFUE nie służy ani do wykładni prawa krajowego, ani do oceny zgodności prawa krajowego z prawem Unii; powinnością sądu jest taka wykładania prawa krajowego, by rozstrzygnięcie było zgodne z dyrektywą — tego problemu jednak nie ma, bo sądy prawidłowo dostrzegły rozbieżność między ustawą a dyrektywą.)

Wadliwe (zawężające) implementowanie do krajowego porządku prawnego dyrektywy 2008/94/WE aktualizuje po stronie pracowników roszczenia odszkodowawcze.

W orzecznictwie TSUE przyjmuje się, iż odpowiedzialność państwa za niewdrożenie dyrektywy może obejmować także odpowiedzialność z tytułu szkody poniesionej wskutek naruszenia prawa unijnego przez państwo członkowskie (por. wyrok TSUE 5 marca 1996 r. w sprawach Brasserie du Pêcheur i Factortame, C-46/93 i C-48/93, wyrok TSUE z 9 listopada 1995 r. w sprawie Frankovich nr 1, C-479/93). W odniesieniu do uprawnień pracowników podkreśla się, iż jeśli zaniechanie legislacyjne skutkuje brakiem możliwości domagania się realizacji uprawnień przez powołane instytucje, obowiązek ten spada na barki państwa; w takim przypadku sąd pracy jest obowiązany zasądzić na rzecz pracowników odpowiednie odszkodowanie. Reguła taka dotyczy jednak wyłącznie pracowników, nie zaś pracodawców.
Utrwalony pogląd wskazuje, iż osoby prywatne w sporze z państwem (także państwowym funduszem celowym jakim jest FGŚP) mogą żądać bezpośredniego stosowania dyrektywy, której treść jest dostatecznie jasna i bezwarunkowa, z pominięciem niezgodnej z prawem unijnym regulacji krajowej (por. wyrok Sądu SN z 18 grudnia 2006 r., II PK 17/06).

W konsekwencji oznacza to, iż sąd prawidłowo zastosował wprost dyrektywę 2008/94/WE — jednak w sprawie jest inny problem: otóż dyrektywa ta przewiduje inny (węższy) standard świadczeń , niż wynikający z polskiej ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy (dyrektywa mówi o wynagrodzeniu za 3 ostatnie miesiące pracy, podczas gdy ustawa wlicza także odprawę, ekwiwalent za urlop wypoczynkowy oraz składki na ubezpieczenie społeczne).

Zważywszy, że w postępowaniu nie uwzględniono tych wszystkich okoliczności, Sąd Najwyższy zdecydował się uchylić zaskarżony wyrok i zwrócić sprawę do ponownego rozpoznania.

Dodaj komentarz

avatar

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.

  Subscribe  
Powiadom o