Uzasadnienie projektu ustawy to jeszcze jeden dokument, w którym rak może być rybą (np. „pieniądz elektroniczny” w projektowanym art. 279a kk). Czy zatem sąd może posłużyć się uzasadnieniem projektu w procesie wykładni przepisów? Czy jednak źródłem prawa jest przepis, więc nie można odszukiwać normy prawnej poza literą prawa?
Pytania dość filozoficzne, acz zdarzają się sytuacje, o których nawet filozofom się nie śniło — czyli kiedy kwestie istoty bytu rzeczy sięgają bruku?
wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2019 r. (VI ACa 923/17)
Dopuszczalność sięgania do uzasadnienia projektu ustawy w procesie wykładni przepisów prawa jest zabiegiem wątpliwym, bo wola ustawodawcy winna wynikać z tekstu ustawy. To tekst ustawy jest nośnikiem intencji ustawodawcy.
Orzeczenie wydano w sprawie o zwrot wpłaconego przez ubiegającego się o zamówienie publiczne, a zatrzymanego przez zamawiającego wadium.
Spór rozgorzał wokół przetargu, w którym spółka złożyła ofertę o wartości 10.999.982,25 złotych, po otwarciu ofert okazało się, że najtańsza cena złożyła inna firma (10.992.465,72 złotych); zamawiający wysłał do spółki — na numer faksu należący do powiązanego podmiotu, bo taki spółka wskazała w postępowaniu — z wezwaniem do uzupełnienia dokumentów przetargowych; adresat faksu (prywatnie szwagier prezesa spółki) informacji o wezwaniu nie przekazał, zamawiający nie interesował się czy wezwania dotarły; finalnie spółka dowiedziała się o wezwaniu 1 dzień po wyznaczonym terminie do złożenia uzupełnionych dokumentów — prezes stwierdził, że i tak jest po terminie, więc nie będzie odpowiadał, zwłaszcza, że przecież jego oferta i tak nie ma szans (tak też się stało, bo zamawiający wybrał tę tańszą ofertę).
art. 46 ust. 4a ustawy prawo zamówień publicznych [w brzmieniu analizowanym]
Zamawiający zatrzymuje wadium wraz z odsetkami, jeżeli wykonawca w odpowiedzi na wezwanie, o którym mowa w art. 26 ust. 3, nie złożył dokumentów lub oświadczeń, o których mowa w art. 25 ust. 1, lub pełnomocnictw, chyba że udowodni, że wynika to z przyczyn nieleżących po jego stronie.
Zdaniem zamawiającego brak udzielenia odpowiedzi stanowił postawę do zatrzymania wadium, zatem wystąpił do banku o wypłatę z gwarancji — a spółka wniosła do sądu pozew o zwrot tych pieniędzy.
Sąd I instancji uwzględnił roszczenia w całości: celem regulacji jest przeciwdziałanie zmowom przetargowym polegającym na składaniu niekompletnych ofert przez wykonawców działających w porozumieniu. Uzasadnienie projektu ustawy (druk sejmowy) zaleca ścisłą wykładnię przepisu — zamawiający może zatrzymać wadium tylko i wyłącznie w przypadku zawinionego zaniechania wykonawcy, niezłożenia dokumentów i oświadczeń, których zażądał zamawiający musi mieć na celu obejście prawa, w szczególności umożliwienie uzyskanie zamówienia przez najdroższą ofertę (art. 26 ust. 3 pzp).
art. 46 ust. 4a ustawy prawo zamówień publicznych [w brzmieniu aktualnym]
Zamawiający zatrzymuje wadium wraz z odsetkami, jeżeli wykonawca w odpowiedzi na wezwanie, o którym mowa w art. 26 ust. 3 i 3a, z przyczyn leżących po jego stronie, nie złożył oświadczeń lub dokumentów (…) co spowodowało brak możliwości wybrania oferty złożonej przez wykonawcę jako najkorzystniejszej.
Z okoliczności sprawy wynika, że spółka nie udzieliła odpowiedzi ze względu na bierność osoby, której numer faksu został wskazany w ofercie, a materiały nie zostały uzupełnione nawet po faktycznym zapoznaniu się z wezwaniem — co oznacza, że są to okoliczności leżące po stronie spółki i przez nią zawinione. Jednakże nie można zarzucać, iżby odmowa udzielenia wyjaśnień miała na celu obejście prawa, a zwłaszcza umożliwienie udzielenia zamówienia temu wykonawcy, który zaproponował wyższą cenę. Zatrzymanie wadium byłoby zatem sprzeczne z celem ustawy (ustalonym w drodze wykładni celowościowej) — a nawet gdyby rozumieć przepis literalnie, to zatrzymanie wadium stanowiłoby nadużycie prawa podmiotowego.
Skuteczna okazała się apelacja strony pozwanej: przepis jaki jest każdy widzi, zaś wykładnia jasnej normy prawnej z powołaniem się na projekt ustawy może prowadzić do wadliwych wniosków, ponieważ źródłem prawa jest ustawa, a nie jej uzasadnienie (art. 87 Konstytucji RP). Owszem, orzecznictwu zdarza się sięgać do uzasadnienia projektu aktu normatywnego, wyłącznie jednak w celu rozwikłania wątpliwości w zakresie wykładni przepisu, zwłaszcza jeśli zawiodą wykładnia językowa lub systemowa — w takim przypadku można odszukać sens legislacji (jej aksjologię).
W spornej sprawie potrzeba taka nie istniała, bo obowiązujące wówczas brzmienie przepisu było jasne: zamawiający „zatrzymuje” wadium jeśli w odpowiedzi na wezwanie wykonawca nie złoży wymaganych dokumentów lub oświadczeń, chyba że udowodni, iż przyczyna nie leży po jego stronie. Nawet jeśli celem regulacji było zapobieganie zmowom cenowym, to cel taki nie wynikał z hipotezy przepisu — ustawodawca nie sankcjonuje bowiem utworzenia takiej zmowy, lecz stworzenie warunków do jej istnienia (por. art. 305 kk). Owszem, później nastąpiło pewnego rodzaju „zmiękczenie” przepisu — zatem w obecnym stanie prawnym strona pozwana miałaby rację, ale nie ma podstaw do zastosowania nowej regulacji do przeszłego stanu faktycznego; pozwoliło to sądowi na konstatację, iż:
Stosując właściwy przepis sąd okręgowy — jak się zdaje — antycypował nowe rozwiązanie legislacyjne, uzależniając zastosowanie imperatywnej regulacji ustawowej od warunku, którego ustawodawca nie przewidział.
Oznacza to, że wykonawca odzyskałby wadium, gdyby udowodnił, że przyczyna milczenia nie leżała po jego stronie — ale skoro nawaliła komunikacja między wskazanym odbiorcą korespondencji i spółką, a następnie spółka po prostu zignorowała temat, to zwrotu pieniędzy nie dostanie. Uwzględnienie żądania w zakresie zatrzymania wpłaconego wadium — które wprost wynika z przepisu prawa — nie pozwala także na zastosowanie art. 5 kc.
Z tego względu zaskarżony wyrok został zmieniony — a roszczenie oddalone w całości.