Czy każdy wie i rozumie co oznacza puszczanie psów w „miejscach mało uczęszczanych”? Czy zatem gmina może ograniczyć prawo zwolnienia psa ze smyczy tylko do takich miejsc, skoro ustawa mówi tylko o konieczności sprawowania kontroli nad zwierzęciem? Czy gmina może nakazać prowadzenie psów „ras agresywnych” w kagańcu, skoro żadna ustawa takiego obowiązku na przewodnika nie nakłada? (nieprawomocny wyrok WSA w Białymstoku z 30 maja 2019 r., II SA/Bk 188/19).
Orzeczenie wydano ze skargi prokuratora na uchwalony przez radę miasta regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w którym m.in.:
- nakazano prowadzenie wszystkich psów w miejscach publicznych wyłącznie na uwięzi — co zdaniem prokuratora było sprzeczne z regulacją wynikającą z art. 10a ust. 3 uoz, a ponadto prowadziło do naruszenia zasady proporcjonalności (bo obowiązek nie uwzględniał np. choroby, wieku czy rozmiaru zwierzęcia);
- zobowiązano właścicieli do prowadzenia psów agresywnych, w tym wszystkich psów ras uznawanych za agresywne i ich mieszańców wyłącznie na uwięzi i w założonym kagańcu — co także jest sprzeczne z ustawą, która co do zasady zezwala na spuszczanie psów ze smyczy, no i znów nie uwzględnia cech takiego psa;
- ograniczono możliwość czasowego zwolnienia psa z uwięzi tylko do miejsc, „gdzie nie stwarza to zagrożenia i w miejscach mało uczęszczanych” oraz gdy opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli na jego zachowaniem — co nie tylko jest sprzeczne z art. 10a ust. 3 uoz, ale też posłużono się nieostrym i nieprecyzyjnym pojęciem „miejsca mało uczęszczanego”,
- przy czym całość zakazów i nakazów została wydana z naruszeniem granic delegacji ustawowej uprawniającej gminę do wydania regulaminu czystości (art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg).
art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach
Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
Zdaniem prezydenta miasta zarzuty były bezzasadne, bo ustawowe upoważnienie do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku uprawnia każdą gminę do ustanowienia innych wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe, w zależności od lokalnych uwarunkowań. Ustanowione nakazy i zakazy mają na celu ochronę ludzi przed zagrożeniami i uciążliwościami wynikającymi z faktu, że inni ludzie posiadają psy, a także przed zanieczyszczaniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zróżnicowanie sposobu traktowania psa uzasadniają cechy osobnicze (np. agresja), zaś obowiązek prowadzenia psa na smyczy nie może być uznany za znęcanie się lub niehumanitarne traktowanie. Pojęciem „miejsce mało uczęszczane” posługuje się także prawodawca (obowiązujące w l. 1975-93 rozporządzenie w sprawie polepszenia stanu sanitarnego i czystości oraz zapobiegania zakaźnym chorobom psów na obszarze miast stanowiło, że „Zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone jedynie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko w wypadku, gdy posiadacz psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem się”).
art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt
Zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.
Badając skargę WSA przypomniał, że sądy administracyjne sprawują m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, w tym także w zakresie aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. W przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa — takiego, które może prowadzić do skutków, których nie można tolerować w demokratycznym państwie prawnym (np. sprzeczności z przepisem prawa) — sąd stwierdza nieważność aktu, w odniesieniu natomiast do naruszenia nieistotnego poprzestaje na wskazaniu, że akt wydano z naruszeniem prawa (art. 91 usg). Nie jest przy tym konieczne stwierdzenie, iż naruszenie miało charakter rażący.
Akty prawa miejscowego będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa mogą być stanowione przez upoważnione organy wyłącznie w granicach i na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 usg). Upoważnienie takie musi być wyraźne, zatem nie może pośrednio wynikać z brzmienia jakiegoś przepisu ustawowego. W przypadku gminnego regulaminu czystości i porządku podstawą taką jest ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która wyczerpująco reguluje zakres regulacji (art. 4 ust. 2 ucpg). Oznacza to, że wydana przez radę gminy uchwała nie może wykraczać poza zakres ściśle wyznaczony w przepisie ustawy — nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, zaś takie działanie narusza nie tylko normę upoważniającą, ale i konstytucyjną zasadę praworządności. W konsekwencji każde odstępstwo od przepisu stanowiącego podstawę do wydania aktu prawa miejscowego — np. pominięcie obligatoryjnych elementów uchwały lub wyjście poza granice delegacji ustawowej — stanowi istotne naruszenie prawa.
Pamiętać także należy, iż zasady techniki prawodawczej wykluczają powtórzenie w akcie prawa miejscowego norm ustawowych, zarówno ustawy upoważniającej, jak i innych przepisów — powtórzenie takie jest traktowane w orzecznictwie jako rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu.
Biorąc pod uwagę te reguły WSA uznał zarzuty za bezzasadne: owszem, art. 10a ust. 3 uoz nakłada na przewodników psów pewne obowiązki, ale nie można pomijać, że inny przepis nakazuje gminie określenie w regulaminie obowiązków w zakresie trzymania zwierząt domowych. Z tego względu regulamin nie jest powieleniem ustawy o ochronie zwierząt, lecz wykonaniem zobowiązania nałożonego na gminę ustawowo.
Nakaz prowadzenia psów na uwięzi, a psów ras niebezpiecznych także w kagańcu nie jest sprzeczny z art. 10a ust. 3 uoz ani z innym przepisem prawa i nie narusza zasady proporcjonalności — wszakże ustawodawca wyraźnie zabronił puszczania psów w miejscach publicznych, bez możliwości ich kontroli — a „zakaz ten w istocie dotyczy puszczania psów bez uwięzi” i nie przewiduje wyjątków ze względu na wiek psa, jego rozmiar czy też zdrowie. Prowadzenie psa na smyczy lub w kagańcu nie jest rodzajem kary — „rzeczą oczywistą jest natomiast, że psy wolą biegać bez uwięzi, ale dochodzi w tym przypadku do zderzenia dwóch wartości: przyjemności zwierzęcia i ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi pochodzącą od tego właśnie zwierzęcia”. Zagrożenie takie nie oznacza tylko ryzyka pogryzienia, ale też wbiegnięcia pod samochód, przestraszenia osób idących chodnikiem, etc., etc.
Sformułowanie, że dozwolone jest puszczanie psów w „miejscach mało uczęszczanych” nie może być uznane za niewystarczające — taka regulacja zezwala na spuszczenie psa ze smyczy w miejscach mało uczęszczanych i w których nie stwarza to zagrożenia, zaś określenie jest dostatecznie precyzyjne, że każdy będzie w stanie ocenić sytuację („miejscami tymi będą więc parki, łąki, miejsca niezabudowane położone na obrzeżach miasta itd. Zresztą te samo miejsce raz może spełniać ten warunek, np. park nocą, a drugim razem nie spełniać, np. ten sam park w ciągu dnia, gdy będzie tam mnóstwo rodzin z dziećmi. To samo dotyczy przestrzeni pomiędzy blokami mieszkalnymi o różnych porach doby”).
(Nb. sąd zwrócił uwagę na pewnego rodzaju niekonsekwencję skargi, która w jednym miejscu zarzuca brak zdefiniowania pojęcia „miejsca mało uczęszczanego”, ale w innym twierdzi, że samorząd nie jest uprawniony do definiowania jakichkolwiek pojęć.)
Zamiast komentarza: to oczywiście błędny wyrok, który zapewne nie utrzyma się w NSA. W kwestii kagańca sąd kompletnie zignorował kwestie humanitarnego traktowania zwierzęcia — które nie jest wyjątkiem, lecz jest regułą (por. „Czy obowiązek spacerowania z psem na smyczy i w kagańcu może być niehumanitarny?”). Podobnie zasada proporcjonalności w nakładaniu nakazów i zakazów jest ogólną dyrektywą, której nie sposób odszukać w poszczególnych normach (toteż ustawodawca nie musiał rozwodzić się np. nad katalogiem schorzeń lub innych cech psów, które mogą pozwolić na pewne odstępstwa). Rażąco absurdalny jest natomiast pogląd, iż prawo zezwalające na „puszczanie psów” pod warunkiem „możliwości ich kontroli” w rzeczywistości oznacza zakaz „puszczania psów bez uwięzi” (nie wiem jakiej dialektyki trzeba dla odczytania prawa „puszczenia” psa jako de facto zakazu; por. „Czy gmina może nałożyć bezwzględny obowiązek prowadzenia psa na smyczy (i w kagańcu)?”).