Czy Skarb Państwa może ponosić odpowiedzialność za szkodę wywołaną niewydaniem aktu normatywnego?

Czy Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za szkodę wywołaną niewydaniem aktu normatywnego? Czy samorząd województwa może żądać od wojewody zwrotu kosztów podjętych działań, które powinien podjąć i sfinansować wojewoda? (wyrok Sądu Najwyższego z 7 czerwca 2019 r., IV CSK 181/18).


odpowiedzialność szkodę wywołaną niewydaniem aktu normatywnego

Ujęcie czysto ilustracyjne (fot. Magdalena Rudak, CC-BY-SA 3.0)


Sprawa dotyczyła odpowiedzialności Skarbu Państwa wobec samorządu Województwa za wydatki poniesione na zwalczanie ASF.
Zaczęło się od podjętego w 2014 r. przez Sejmik Województwa stanowiska, w którym wezwano do podjęcia działań w celu zapobieżenia rozprzestrzeniania się afrykańskiego pomoru świń; kilka miesięcy później ówczesny minister rolnictwa zadeklarował, iż jedynym sposobem walki z ASF jest „zdepopulowanie” dzików — można powiedzieć, że doszło do biurokratycznej przepychanki na uchwały, pisma i apele, dość rzec, że MRiR poprosił Marszałka o „podjęcie działań”, a Sejmik podjął uchwałę, w której opierając się na art. 33a ust. 2 uoz wyasygnował 200 tys. złotych na zabicie 500 dzików. (Finalnie zastrzelono 470 zwierząt, za co samorząd zapłacił 188 tys. złotych; pozostawione w uzasadnieniu okruszki pozwalają ustalić, że chodzi temat opisany w tekście „Na Podlasiu weszła w życie uchwała o odstrzale 500 dzików”.)

art. 33a ust. 1-2 ustawy o ochronie zwierząt
1. W przypadku gdy zwierzęta stanowią nadzwyczajne zagrożenie dla życia, zdrowia lub gospodarki człowieka, w tym gospodarki łowieckiej, dopuszcza się podjęcie działań mających na celu ograniczenie populacji tych zwierząt.
2. Sejmik województwa, po zasięgnięciu opinii regionalnej rady ochrony przyrody, organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, oraz Polskiego Związku Łowieckiego, określi, w drodze uchwały, miejsce, warunki, czas i sposoby ograniczenia populacji zwierząt, o których mowa w ust. 1.

Ponieważ Wojewoda nie przekazał dotacji na realizację tego zadania zleconego z zakresu administracji rządowej, a zastrzelenie dzików nie było przewidziane w budżecie Województwa, zwrotu kosztów odmówiły MRiR i MF — zaś wojewoda odparł, że art. 33a ust. 1 uoz nie jest podstawą do pokrycia poniesionych kosztów, sprawa przeciwko Wojewodzie statio fisci Skarbu Państwa trafiła do sądu.

art. 8 ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt
Zadania samorządu województwa, o których mowa w art. 13 ust. 1, art. 22 ust. 1, art. 22a i art. 33a ust. 2, są zadaniami z zakresu administracji rządowej.

Sąd I instancji stwierdził, iż Skarb Państwa dopuścił się zaniechań, które skutkowały poniesieniem przez stronę powodową kosztów związanych z wykonaniem zadania zleconego z zakresu administracji rządowej (art. 8 ust. 5 uoz). Zaniedbanie takie jest podstawą do odpowiedzialności za delikt wyrządzony wskutek niezgodnego z prawem działania lub zaniechania Skarbu Państwa (art. 417 par. 1 kc), podstawą prawną uwzględnienia roszczeń może być także art. 49 ust. 5-6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Odmiennie spór ocenił sąd odwoławczy: podstawą zwalczania afrykańskiego pomoru świń nie może być art. 33a uoz, który odnosi się wyłącznie do sytuacji gdy „zwierzęta stanowią nadzwyczajne zagrożenie dla życia, zdrowia lub gospodarki człowieka”. Zwalczanie chorób zakaźnych zwierząt jest bowiem uregulowane wyłącznie w ustawie z 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (lex specialis derogat legi generali), która wyraźnie przewiduje, iż odstrzał sanitarny dopuszczalny jest wyłącznie na podstawie zarządzenia wojewody podjętego na wniosek powiatowego lekarza weterynarii (art. 46-47 ustawy). Odstrzał przeprowadza PZŁ, a środki zwraca mu budżet państwa (art. 47a ust. 1-2 ustawy).

art. 46 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt
W przypadku zagrożenia wystąpienia lub wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt podlegającej obowiązkowi zwalczania i potrzeby zarządzenia środków, o których mowa w art. 45 ust. 1, na obszarze przekraczającym obszar jednego powiatu właściwy powiatowy lekarz weterynarii informuje o tym natychmiast właściwego wojewódzkiego lekarza weterynarii.

Skoro zatem MRiR wcześniej poinformował stronę powodową, iż zwalczaniem skutków ASF zajmuje się Inspekcja Weterynaryjna, a podstawą prawną działań są przepisy o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt — które to pismo zostało doręczone przed rozpoczęciem odstrzału — to samorząd województwa nie może żądać zwrotu wyrządzonej sobie samemu szkody poniesionej wskutek podjętej uchwały, co oznacza, że powództwo podlega oddaleniu.

art. 417 par. 1 kc
Za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa.

Badając skargę kasacyjną Sąd Najwyższy stwierdził, iż rzeczywiście szybko rozprzestrzeniająca się choroba zakaźna może być traktowana jako „nadzwyczajne zagrożenie ze strony zwierząt”, zaś obie ustawy dopuszczają odstrzał zwierząt, to jednak skoro ustawa o chorobach zakaźnych u zwierząt stanowi lex specialis wobec ustawy o ochronie zwierząt, to co do zasady należało stosować jej art. 46.

W sporze należy jednak nie zapominać, że władze województwa informowały ministerstwo o rozprzestrzenianiu się ASF, a ministerstwo zachęcało do podjęcia konkretnych działań. Oznacza to, że województwo podjęło adekwatne, acz bez jednoznacznej podstawy prawnej, do dynamicznie rozwijającej się sytuacji; można nawet powiedzieć, iż były utwierdzane w przekonaniu o słuszności tych decyzji, i to chociaż obowiązki w zakresie odstrzału sanitarnego spoczywają na wojewodzie, który jednak nie wydał stosownego rozporządzenia porządkowego (art. 46 ust. 3). Zaniechanie tego rodzaju — jeśli jest bezprawne — może rodzić odpowiedzialność odszkodowawczą.

art. 417(1) par. 4 kc
Jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody.

W ocenie SN niezależnie od tego czy brak wydania przez wojewodę aktu prawa miejscowego podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego i czy taka skarga jest skutecznym środkiem w walce z bezczynnością organu administracji publicznej, jedynym realnie dostępnym środkiem prawnym jest możliwość dochodzenia odszkodowania za delikt na podstawie art. 417 kc w zw. z art. 417(1) par. 4 kc.
Wydanie rozporządzenia określającego zasady odstrzału chorych zwierząt w celu powstrzymywania ASF było obowiązkiem wojewody — owszem, na wniosek złożony przez wojewódzkiego lekarza weterynarii, który jednak podlega wojewodzie jako zwierzchnikowi administracji zespolonej (SN nazwał takie zapętlenie zauważalną „niekonsekwencją legislacyjną”, bo wojewoda ma prawo ingerować w działalność każdego organu administrującego w województwie, czyli mógłby nawet nakazać wojewódzkiemu lekarzowi weterynarii złożyć takiego wniosku…). W każdym też przypadku oznacza to, że czynności procesowe związane z zaniechaniem wojewódzkiego lekarza weterynarii powinien podejmować wojewoda (art. 67 par. 2 kpc).

Wychodząc z założenia, że sąd nieprawidłowo ocenił odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę wywołaną niewydaniem aktu normatywnego, Sąd Najwyższy uchylił zaskarżone orzeczenie i zwrócił sprawę do ponownego rozpoznania.

2
Dodaj komentarz

avatar
1 Comment threads
1 Thread replies
1 Followers
 
Most reacted comment
Hottest comment thread

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.

  Subscribe  
najnowszy najstarszy
Powiadom o
SpeX
Gość

Skąd taka moda w języku prawniczym na zwrot „akt.1 w zw. z akt. 2”