Naczelny Sąd Administracyjny w wydanej kilka dni temu uchwale stwierdził, że organizacji społecznej statutowo zajmującej się ochroną zwierząt przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym czasowego odebrania zwierzęcia w trybie interwencyjnym. Warto przeanalizować to orzeczenie — niezwykle istotne dla wszystkich fundacji i stowarzyszeń zajmujących się tą niewdzięczną (i czasem kompletnie niezrozumianą) działalnością społeczną.
uchwała NSA z 24 lutego 2020 r. (II OPS 2/19)
W postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji na podstawie art. 7 ust. 3 in fine ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt organizacja społeczna, której statutowym celem jest ochrona zwierząt, a której upoważniony przedstawiciel odebrał zwierzę i zawiadomił o tym wójta (burmistrza, prezydenta miasta), posiada status strony w rozumieniu art. 28 kpa.
Uchwałę podjęto w odpowiedzi na przedstawione przez Prokuratora Generalnego pytanie:
Czy w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji na podstawie art. 7 ust. 3 in fine uoz organizacja społeczna, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, a której upoważniony przedstawiciel, działając na podstawie tego przepisu, odebrał zmierzę jego właścicielowi lub opiekunowi i zawiadomił o tym wójta (burmistrza, prezydenta miasta) — posiada status strony w rozumieniu art. 28 kpa?
Zdaniem wnioskodawcy procedura czasowego interwencyjnego odebrania zwierzęcia, w toku której decyzja ma charakter następczy (sankcjonuje wcześniej dokonane czynności faktyczne) rozpoczyna się od zawiadomienia organu przez podmiot, który zajął się losem zwierzęcia (np. organizacji społecznej). Taka decyzja ma charakter deklaratoryjny i jej moc obowiązująca sięga wstecz (już od momentu, kiedy doszło do odebrania zwierzęcia). Nikt nie ma wątpliwości, iż w toku postępowania administracyjnego status strony przysługuje właścicielowi zwierzęcia — ale w orzecznictwie rozbieżnie ocenia się status prawny organizacji.
art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt
W przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu, policjant, strażnik gminny lub upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, odbiera mu zwierzę, zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia.
Zdaniem niektórych sądów po stronie organizacji społecznych statutowo zajmującym się opieką nad zwierzętami brak interesu prawnego — bo postępowanie prowadzone jest z urzędu (wyrok WSA we Wrocławiu z 3 stycznia 2018 r., II SA/Wr 711/17), zaś organizacja co najwyżej może zwrócić się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony (wyrok NSA z 1 lipca 2018 r., II OSK 1002/18). W myśl odmiennego poglądu organizacja uzyskuje status strony już w momencie złożenia zawiadomienia o odebraniu zwierzęcia, bo przecież wynik postępowania dotyczy także organizacji, (wyrok WSA w Kielcach z 15 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 39/18; wyrok NSA z 30 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2684/16).
art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego
Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że organizacja społeczna może uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym jako strona, jeśli sprawa dotyczy tej organizacji (art. 28 kpa), lub też jako podmiot na prawach strony (art. 31 par. 1 pkt 2 kpa) — w takim przypadku nie jest jednak adresatem decyzji, ani też nie może odnosić się do praw i obowiązków wynikających z postępowania.
Warunkiem uzyskania statusu strony jest istnienie interesu prawnego — związku przedmiotu postępowania z prawami i obowiązki podmiotu (organizacji). Nie ma wątpliwości, iż w zwykłej procedurze czasowego odebrania zwierzęcia (art. 7 ust. 1 uoz) organizacji społecznej status strony nie przysługuje (decyzja wydawana jest z urzędu, po uzyskaniu informacji o sytuacji zwierzęcia). Przypadek niecierpiący zwłoki jest o tyle inny, że działania podejmowane są samodzielnie, zaś późniejsza decyzja służyć ma ich ocenie prawnej.
art. 31 par. 1 kpa
Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:
1) wszczęcia postępowania,
2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,
jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.
Wynikająca z art. 7 ust. 3 uoz procedura obejmuje dwa etapy: stwierdzając istnienie szczególnych okoliczności (sytuacji, w której zagrożone jest życie lub zdrowie zwierzęcia) podmiot odbiera zwierzę, dokonując czynności władczej skierowanej bezpośrednio do sfery prawnej właściciela zwierzęcia. W ocenie NSA już choćby z tego względu należy przyjąć, iż organizacja statutowo zajmująca się ochroną zwierząt (jej przedstawiciele nie są funkcjonariuszami publicznymi) powinna mieć status strony w toczącym się postępowaniu niezależnie od tego czy posiada interes prawny (analogicznie do art. 24 ust. 6 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, Dz.U. z 2019 r. poz. 1862). Drugim etapem jest natomiast postępowanie administracyjne, które rozpoczyna się od „zawiadomienia”, a którego celem jest zbadanie przesłanek prawidłowości odebrania zwierzęcia — skoro więc właściciel czy opiekun zwierzęcia musi mieć prawo kwestionowania działań, to organizacja społeczna musi mieć zagwarantowane prawo udziału w postępowaniu, tak, by wykazać, iż jej działania były prawidłowe.
NSA podkreślił, iż status strony jest także niezbędny ze względu na przepisy o obciążeniu właściciela zwierzęcia kosztami jego transportu, utrzymania i koniecznego leczenia (art. 7 ust. 4 uoz): wydanie przez wójta, burmistrza lub prezydenta negatywnej decyzji wyklucza możliwość odzyskania poniesionych wydatków, przeto nielogiczny byłoby założenie, iż nie może ona bronić własnego interesu prawnego w postępowaniu.
Sumarycznie prowadzi do to konkluzji, iż organizacji społecznej statutowo powołanej do ochrony zwierząt przysługuje w postępowaniu interwencyjnym status strony — już przez to, że ocena zasadności interwencji będzie miała przełożenie na jej prawa i obowiązki — i nie ma podstaw do traktowania jej jako podmiotu na prawach strony.