Czy osoba, która złamała zakaz opuszczania domu ze względu na zakażenie koronawirusem, podlega karze administracyjnej niezależnie od przyczyn zdarzenia? Czy jednak nałożenie kary za naruszenie obowiązku izolacji powinno nastąpić po rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy, zatem Sanepid nie może ograniczyć się do samego tylko stwierdzenia, iż doszło do pogwałcenia zasad izolacji domowej? I, wcale nie na marginesie: czy notatka policyjna może być bezkrytycznie traktowana jako dowód w postępowaniu administracyjnym?
nieprawomocny wyrok WSA w Krakowie z 1 grudnia 2020 r. (III SA/Kr 1156/20)
1. Postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej powinno polegać na ustaleniu nie tylko samego faktu naruszenia obowiązku administracyjnego, ale również okoliczności temu towarzyszących.
2. Podmiot, który nie dopełnia obowiązku administracyjnego musi mieć możliwość obrony i wykazywania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności.
Sprawa dotyczyła kobiety, na którą Sanepid nałożył 5 tys. złotych kary za naruszenie obowiązku izolacji domowej nałożonego ze względu na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 — bo spacerowała z psem po drodze publicznej.
W odwołaniu od decyzji ukarana stwierdziła, że musiała opuścić posesję w pogoni za psem, który wyskoczył przez uchyloną bramę (akurat przywożono jej żywność), a jej dom jest oddalony o 200 metrów od najbliższego zabudowania, a we wsi mieszka 200 osób i miała założoną maseczkę, więc nie stwarzała żadnego zagrożenia.
Wojewódzki Inspektor Sanitarny podzielił część tych argumentów: fakt, że ukarana wyszła w maseczce dowodzi wprawdzie, że nie było to instynktowne działanie, lecz zaplanowany spacer z psem, natomiast jako okoliczność łagodzącą potraktowano odległość od innych domostw, a także to, że na złamaniu obowiązkowej izolacji przyłapano ją tylko raz (a kontrolowana była 46 (!) razy) — natomiast ze względu na pobieranie niższego wynagrodzenia zdecydował się na obniżenie kary do kwoty 2,5 tys. złotych.
art. 15zzzn ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
W razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30 000 zł.
W skardze do WSA ukarana podniosła, że odmówiono jej czynnego udziału w postępowaniu, zaś odstąpienie od prawa do wypowiedzenia się strony nie może być motywowane wysoką zaraźliwością lub śmiertelnością choroby zakaźnej — nałożenie kary za naruszenie obowiązku izolacji nie jest sprawą niecierpiącą zwłoki z powodu niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego, albowiem jeśli do takiego zagrożenia doszło, to w momencie naruszenia obowiązku, ale nie w toku postępowania. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że surowość kary administracyjnej powinna być adekwatna do stopnia naruszenia prawa, a ustawodawca nie może abstrahować od sytuacji ekonomicznej osoby ukaranej (wyrok TK z 1 lipca 2014 r., SK 6/12). Co więcej notatka policyjna nie jest miarodajna dla stwierdzenia, iż w ogóle doszło do naruszenia przez obywatela nakazu, a przez to nie może być dowodem w sprawie.
art. 75 par. 1 kpa
Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny przypomniał, że ograniczenie wolności poruszania się — do czego zaliczyć trzeba także izolację domową osoby zakażonej koronawirusem — powinno nastąpić zgodnie z art. 52 ustawy zasadniczej, tj. w drodze ustawy lub rozporządzenia wykonawczego. Rozporządzenie takie może być wydane przez jeden z organów wskazanych w Konstytucji, na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego, w celu wykonania ustawy — nie może wykraczać poza zakres wskazany do uregulowania. Tymczasem w aktach sprawy brakuje odpisu decyzji o nałożeniu na kobietę obowiązku poddania się izolacji, zaś fakt jej wydania można stwierdzić tylko pośrednio; treść decyzji jest o tyle istotna, że istotna jest nie tylko podstawa prawna, ale też wyłącznie decyzja może wskazywać miejsce odosobnienia (a że skarżąca nie mieszka w bloku, lecz w domu jednorodzinnym, precyzyjne ustalenie wskazanego miejsca jest kluczowe dla oceny, czy w ogóle doszło do naruszenia obowiązku).
Poważne wątpliwości wzbudziły także uchybienia dowodowe po stronie Sanepidu. Wprawdzie naruszenie obowiązków związanych ze zwalczaniem epidemii można stwierdzić m.in. na podstawie „na podstawie ustaleń Policji” (art. 15zzzn ust. 2 ustawy w/s COVID-19), jednak notatka policyjna nie jest dokumentem urzędowym, przez co jej walor dowodowy nie jest niepodważalny. Ustawodawca nie skorelował także uprawnień organów inspekcji sanitarnej i policji — funkcjonariusze mogą wprawdzie wykonywać określone czynności na polecenie wskazanych organów i w zakresie określonym odrębną ustawą (art. 14 ust. 2 ustawy o Policji), ale przecież art. 15zzzn ustawy w/s COVID-19 jest tylko podstawą do wykorzystania „ustaleń”, ale nie do wykonywania zadań zleconych. Co więcej w toku postępowania nie przesłuchano ani policjantów, ani samej ukaranej, co oznacza, że poczynione przez Sanepid ustalenia są dowolne (z naruszeniem art. 80 kpa). Ba, nie wzięto pod uwagę, że z kobietą mieszkali domownicy i odwiedzali ją różni ludzie (np. kurier przywożący zakupy żywnościowe).
Jako bezzasadne oceniono także odstąpienie przez Sanepid od wymogu zapewnienia stronie udziału w postępowaniu (art. 10 kpa), nie podjęto nawet próby wysłuchania racji skarżącej, która wskazała racjonalny powód opuszczenia swojej posesji — nie wiadomo nawet jakie to dokładnie argumenty sprawiły, iż organ uznał, że załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną — zaś wszelkie argumenty skwitowano stwierdzeniem, iż naruszenie obowiązku izolacji podlega sankcji administracyjnej „niezależnie od przyczyn takiego zachowania”. Jednakże w orzecznictwie podkreśla się, iż nałożenie kary nie może wynikać wyłącznie z samego stwierdzenia, iż doszło do naruszenia obowiązku, trzeba też wziąć pod uwagę okoliczności naruszenia, zaś wymóg taki wynika zasady zapewnienia rzetelnej procedury (wyrok TK z 1 marca 1994 r. U 7/93; wyrok TK z 11 października 2016 r., K 24/15).
W ocenie WSA tego rodzaju uchybienia proceduralne czynią skargę zasadną, czego skutkiem jest uchylenie decyzji sanitarnych. Ponownie rozpatrując sprawę Sanepid będzie miał obowiązek wyjaśnić czy skarżąca znała obszar, w obrębie którego dozwolone było poruszanie się, w jakich dokładnie okolicznościach doszło do wybiegnięcia z posesji za psem, a także czy naruszenie obowiązku izolacji domowej było następstwem okoliczności, za które ukarana ponosiła odpowiedzialność.