Czy władze mogły ograniczyć, ze względu na epidemię koronawirusa, swobodę działalności gospodarczej? Czy ograniczenie polegające na całkowitym zakazie prowadzenia działalności to nadal ograniczenie? Czy takie zakazy można wprowadzać rozporządzeniem? Zainteresowanych tematem poruszył wyrok dotyczący właściciela lokalu gastronomicznego, który był otwarty mimo zakazu, a więc poświęćmy mu na tutejszych łamach troszkę miejsca (nieprawomocny wyrok WSA w Szczecinie z 11 grudnia 2020 r., II SA/Sz 765/20).
Sprawa dotyczyła odwołania od nałożonej przez Sanepid kary na właściciela otwartego baru, w którym przebywało i spożywało alkohol ok. 10 osób. Zdaniem organu oznaczało to naruszenie czasowego ograniczenia działalności przedsiębiorcy ze względu na epidemię COVID-19 — szczególnie niebezpieczne, ponieważ goście konsumowali alkohol nie zachowując między sobą dystansu, co szczególnie sprzyja przenoszeniu wirusów.
par. 8 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia RM z 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 566)
W okresie, o którym mowa w § 2 ust. 1, ustanawia się czasowe ograniczenie:
1) prowadzenia przez przedsiębiorców (…) działalności:
a) polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A), z wyłączeniem realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz działalności restauracyjnej lub barowej prowadzonej w środkach transportu, wykonywanej przez oddzielne jednostki,
Właściciel lokalu w skardze zauważył, że do zdarzenia doszło 24 marca 2020 r., a więc nie mógł mieć zastosowania przepis o tydzień późniejszy — co więcej zakaz prowadzenia działalności gospodarczej nie mógł być wprowadzony rozporządzeniem wykonawczym, a wymagał ogłoszenia jednego ze stanów nadzwyczajnych.
Oceniając wniesioną przez właściciela lokalu skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się z tymi poglądami, albowiem:
- w dniu 24 marca 2020 r. wciąż obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z 20 marca 2020 r. w/s ogłoszenia stanu epidemii, które przewidywało taki sam zakaz (par. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a), co jednak nie zmienia faktu, że do oceny zdarzenia wcześniejszego nie można zastosować późniejszej normy prawnej — co oznacza, że Sanepid podał błędną (nieistniejącą) podstawę prawną decyzji; (od siebie bym dodał, że karę nałożono na podstawie nieszczęsnego art. 48a ustawy zakaźnej, który wszakże wszedł w życie dopiero 1 kwietnia 2020 r.);
- zakaz prowadzenia działalności gospodarczej może wynikać z wprowadzenia stan klęski żywiołowej, na co jednak rząd się nie zdecydował, najwyraźniej przyjmując, iż dla opanowania epidemii wystarczające będą zwykłe środki konstytucyjne (art. 228 ust. 1 Konstytucji RP) — oznacza to, że ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogło nastąpić wyłącznie z zachowaniem podstawowych reguł ustrojowych;
- prawo może wprowadzać ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności, jednak mogą być one ustanawiane tylko w ustawie, tylko gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a także nie mogą ograniczać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) — sformułowanie „tylko w ustawie” interpretuje się w ten sposób, że rozporządzenie może zawierać wyłącznie przepisy techniczne, nie określające istoty wprowadzonych ograniczeń — tymczasem rząd zdecydował się na wprowadzenie zakazu prowadzenia działalności wyłącznie w rozporządzeniu wykonawczym;
- trzeba też pamiętać, iż każde rozporządzenie wykonawcze powinno odpowiadać warunkom wskazanym w art. 92 ustawy zasadniczej — tymczasem zawarta w ustawie zakaźnej delegacja do jego wydania ma charakter dość blankietowy, tj. brakuje niezbędnych wytycznych co do treści rozporządzenia;
- mało tego: ustawa upoważnia Radę Ministrów do wprowadzania pewnych ograniczeń w prowadzeniu działalności — jednakże rząd zdecydował się na wprowadzenie całkowitego zakazu prowadzenia działalności w niektórych branżach („ograniczenia … polegają na całkowitym zakazie prowadzenia działalności”) — co oznacza, że rozporządzenie wprowadzające zakaz prowadzenia działalności gospodarczej jest sprzeczne z przepisem ustawy zakaźnej, na podstawie którego je wydano;
- ograniczenie wolności prowadzenia działalności gospodarczej może być wprawdzie usprawiedliwione koniecznością zwalczania epidemii koronawirusa, która to przesłanka stanowi „ważny interes publiczny” (art. 22 Konstytucji RP), jednak nawet wówczas należy mieć na względzie dyrektywy ustawy zasadniczej regulujące sposób i zakres ograniczenia praw i wolności jednostki — a także fakt, iż całkowity zakaz prowadzenia działalności godzi w istotę wolności działalności gospodarczej, a więc narusza art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej;
- zaś w toku postępowania Sanepid dopuścił się naruszenia szeregu przepisów postępowania: bezzasadnie odmówił ukaranemu prawa udziału w postępowaniu (art. 10 par. 1 kpa, art. 81 kpa); poinformował stronę o wszczęciu postępowania równocześnie z przesłaniem decyzji o nałożeniu kary (art. 61 par. 4 kpa); oparł swe ustalenia wyłącznie o notatkę policyjną, która wprawdzie może stanowić dowód, ale nie jest dokumentem urzędowym, więc jej wiarygodność powinna być potwierdzona innymi dowodami (art. 77 kpa).
Z tego względu sąd uchylił decyzje o nałożeniu kary pieniężnej i stwierdził, że podejmując sprawę jeszcze raz Sanepid powinien rozważyć umorzenie postępowania ze względu na brak możliwości jego prowadzenia wskutek niekonstytucyjności przepisów wprowadzających zakaz prowadzenia działalności gospodarczej — co oznacza bezprzedmiotowość postępowania (art. 105 kpa).
Zamiast komentarza: muszę przyznać, że jestem coraz bardziej zbudowany odwagą sądów, nawet nie tyle w stawianiu się złej i błądzącej w złości i niegodziwości władzy, ile w wychodzeniu ponad wcześniejsze poglądy. Mam nadzieję, że taki tok myślenia — że jak ustawa, to nie rozporządzenie — powróci w myśleniu o art. 54 kw (a nawet art. 65a kw — tam gdzie prawo będące „podstawą” polecenia funkcjonariusza nie jest ustawą).