Ograniczenie praw i wolności „tylko w ustawie” — czyli dlaczego rząd nie może zakazać prowadzenia działalności podczas pandemii COVID-19

Czy rząd może, w drodze rozporządzenia, w ramach nadanych mu ustawą zakaźną kompetencji, wprowadzać „polegające na zakazie” ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej? Czy jednak przepis, w myśl którego ograniczenie praw wolności może nastąpić „tylko w ustawie” wyklucza ustanawianie zakazów w rozporządzeniu wykonawczym? I, wcale nie na marginesie: czy takie „ograniczenie” jest sprzeczne z konstytucją, bo zakaz wszakże godzi w istotę wartości gwarantowanej konstytucyjnie?


ograniczenie praw wolności tylko ustawie

(fot. Olgierd Rudak, CC-BY-SA 3.0)


nieprawomocny wyrok WSA w Opolu z 27 października 2020 r. (II SA/Op 219/20)
Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia „tylko w ustawie” jest czymś więcej niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane „tylko” w ustawie, to oznacza nakaz kompletności unormowania ustawowego, które musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń.

Sprawa dotyczyła odwołania fryzjera od nałożonej przez Sanepid kary (10 tys. złotych) za niestosowanie się do zakazu prowadzenia działalności fryzjerskiej ze względu na pandemię koronawirusa. Naruszenie przepisów — bo tak potraktowano strzyżenie włosów — skończyło się mandatem i przesłaniem notatki do PPIS (podkreślono w niej, że zarówno fryzjer jak i klient nie zakrywali nosa i ust.

par. 8 ust. 1 pkt 1 lit. g) rozporządzenia Rady Ministrów z 19 kwietnia 2020 r. w/s ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 697)
Do odwołania ustanawia się czasowe ograniczenie:
1) prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty, działalności:
g) związanej z fryzjerstwem i pozostałymi zabiegami kosmetycznymi (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 96.02.Z)

Zdaniem Sanepidu notatka stanowiła wiarygodne, rzetelne i stanowiące istotne, kluczowe źródło do ustalenia stanu faktycznego”), a więc pozwalała na nałożenie na fryzjera kary, zarazem sprawa nie cierpiała zwłoki, toteż dopuszczalne było pominięcie udziału strony w postępowaniu.

par. 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia
Ograniczenia, o których mowa w § 8 ust. 1:
1) pkt 1 lit. a–j oraz pkt 2, polegają na całkowitym zakazie prowadzenia działalności;

W ocenie ukaranego rozstrzygnięcie na podstawie notatki, której treść nie została mu udostępniona, pozbawiło go prawa do wypowiedzenia się w toku sprawy (art. 10 par. 1 kpa), co stanowi także uchybienie zasad postępowania dowodowego (art. 77 kpa); nie wzięto też pod uwagę, że fryzjer nie tylko nie przebywał w lokalu i nie wykonywał zarzucanych mu czynności — feralnego dnia przyszedł do zakładu przygotować papiery dla ZUS, a wówczas odwiedził go znajomy, „któremu podczas pogawędki podciął włosy”; został już prawomocnie ukarany mandatem, przeto nie wolno było nań nałożyć administracyjnej kary pieniężnej (art. 189f par. 1 pkt 2 kpa); co więcej skoro w tzw. międzyczasie uchylono zakaz świadczenia usług fryzjerskich, organ powinien zastosować normę względniejszą (art. 189c kpa).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, iż walcząc z pandemią koronawirusa rząd, uznając, iż zwykłe środki konstytucyjne są wystarczające, zrezygnował z możliwości wprowadzenia stanu klęski żywiołowej — co oznacza, że wprowadzane ograniczenia praw i wolności człowieka muszą podlegać zwykłym konstytucyjnym regulacjom, przy czym „nie można powoływać się na nadzwyczajne okoliczności uzasadniające szczególne rozwiązania prawne oraz okolicznościami tymi nie można usprawiedliwiać daleko idących ograniczeń swobód obywatelskich wprowadzanych w formie rozporządzeń”. Mimo tego praktycznie wszystkie ograniczenia wynikające z ustawy zakaźnej pokrywają się z przepisami o stanie klęski żywiołowej — co oznacza, że faktycznie stan prawny odpowiadał stanowi nadzwyczajnemu, choć ten nie został formalnie wprowadzony. Tymczasem jakiekolwiek ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane wyłącznie w ustawie, wyłącznie wówczas, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony ściśle wskazanych wartości (art. 31 ust. 1 Konstytucji RP). W judykaturze przyjmuje się, że taki akt rangi ustawowej musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia prawa i wolności, zaś w rozporządzeniu można określić tylko takie unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie owych praw i wolności.

art. 31 ust. 3 Konstytucji RP
Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Zasady te pogwałcono wprowadzając regulacje związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS-CoV-2: zamiast wprowadzić stan nadzwyczajny lub wprowadzić merytoryczne ograniczenia do ustawy zakaźnej (pozwolić na doprecyzowanie szczegółów w rozporządzeniach wykonawczych), prawodawca zdecydował się upoważnić Radę Ministrów do ograniczania sfery swobód jednostki w drodze rozporządzeń, nie określając jednak wytycznych dotyczących treści aktu (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Bazując na wadliwym upoważnieniu rząd zdecydował się na „polegające na całkowitym zakazie” ograniczenie konstytucyjnie chronionej swobody działalności gospodarczej — czyli konstrukcję zasadniczo sprzeczną zarówno z ustawą zakaźną, jak też z art. 22 Konstytucji RP.

Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona).

Wcale nie na marginesie WSA zwrócił uwagę na istotne różnice leksykalne: otóż sformułowanie, iż ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane „w drodze ustawy” interpretuje się w ten sposób, że ustawa może delegować część spraw do uregulowania w rozporządzeniu wykonawczym, natomiast zwrot „tylko w ustawie” (art. 31 ust. 1 Konstytucji RP) wyklucza doprecyzowanie ograniczeń w aktach rangi podustawowej (wyrok TK z 25 lipca 2006 r., P 24/05; wyrok TK z 12 stycznia 2000 r., P 11/98).

Prawodawca może ingerować, w określonych warunkach, w swobodę działalności gospodarczej — jednak jej maksymalne ograniczenie (zakaz prowadzenia działalności) narusza istotę konstytucyjnie gwarantowanego prawa.

art. 22 Konstytucji RP
Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. 

Swoboda prowadzenia działalności gospodarczej mogłaby być całościowo ograniczona, aczkolwiek dopiero po wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej (art. 233 ust. 3 Konstytucji RP) — skoro jednak władze na taki krok się nie zdecydowały, żaden organ państwa nie może wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności.

Niezależnie od tego sąd podkreślił, iż nawet gdyby okazało się, że wprowadzone przez władzę wykonawczą ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych zostały wprowadzone prawidłowo, decyzja o nałożeniu kary nie mogłaby się ostać ze względów proceduralnych — w szczególności uchybienia w postępowaniu dowodowym (oparcie decyzji wyłącznie na notatce policyjnej), bez czynnego udziału strony w postępowaniu, etc.,etc. (por. „Nałożenie kary za naruszenie obowiązku izolacji wymaga ustalenia wszystkich okoliczności sprawy”).

Z tego względu WSA uwzględniając skargę decyzję o nałożeniu kary uchylił — a postępowanie umorzył ze względu na jego bezprzedmiotowość (art. 105 par. 1 kpa).

subskrybuj
Powiadom o
guest

Witryna wykorzystuje Akismet, aby ograniczyć spam. Dowiedz się więcej jak przetwarzane są dane komentarzy.

17 komentarzy
Oldest
Newest
Inline Feedbacks
zerknij na wszystkie komentarze