Czy rząd ma prawo nakazać ludziom chodzić w określonej odległości od siebie? Czy jednak tak sformułowany nakaz zachowania dystansu społecznego może być sprzeczny z konstytucyjną swobodą poruszania się?
nieprawomocny wyrok WSA w Warszawie z 2 lutego 2021 r. (VII SA/Wa 1761/20)
1. W dacie zdarzenia (10 maja 2020 r.) nie istniała jakakolwiek podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikało, że obywatel Rzeczypospolitej Polskiej ma obowiązek w miejscach ogólnodostępnych poruszać się w sposób określony rozporządzeniem, czy też że nie może w sposób pokojowy demonstrować swoich przekonań lub poglądów. Za taką nie można bowiem uznać wskazanego rozporządzenia, które bez wyraźnej i przede wszystkim spełniającej warunki z art. 92 ust. 1 Konstytucji delegacji ustawowej, mogłoby uregulować ograniczenia w swobodnym przemieszczaniu się i demonstrowaniu obywateli.
2. Wolność poruszania się i zgromadzeń winny zostać wprost uregulowane w ustawie. Uprawnienie do tego rodzaju władczego ograniczenia konstytucyjnie chronionych praw obywatelskich nie można scedować na organ nieparlamentarny (rząd), oddając mu w istocie decyzję co do wszystkich istotnych kwestii dotyczących ustanawiania ograniczeń.
Sprawa dotyczyła skargi na decyzję Sanepidu, którego zdaniem udział, podczas pandemii koronawirusa, w zgromadzeniu publicznym, — przy braku zachowania wymaganego prawem dystansu społecznego — oznaczał naruszenie nakazu określonego sposobu przemieszczania się (zachowania dystansu społecznego), za co wymierzył 10 tys. złotych kary.
§ 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 792)
Do odwołania, w przypadku gdy przemieszczanie się następuje:
1) pieszo — jednocześnie mogą się poruszać osoby w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie (…)
Sanepid uznał, iż wystarczającym dowodem jest sporządzona przez policjanta notatka (w której stwierdzono wykroczenie z art. 54 kw), albowiem policjant jako osoba wykonująca „zawód zaufania publicznego” jest dostatecznie niezależny i obiektywny, toteż zakwestionowanie notatki wymagałoby przedstawienia dowodu przeciwnego. Z tego samego względu nie istnieje potrzeba wysłuchania strony i zapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu.
art. 52 ust. 1 Konstytucji RP
Każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu.
Oceniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny przypomniał, iż zasada legalizmu wymaga, by każdy organ władzy publicznej działał na podstawie i w graniach przepisów prawa. Zasada legalizmu oznacza zarówno obowiązek stosowania prawa sensu stricto, ale także stanowienia prawa w sposób zgodny z ustawą zasadniczą — która wyraźnie stwierdza, iż rozporządzenie musi być oparte na szczegółowej delegacji ustawowej i nie może wykraczać poza jej zakres (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP).
Wolność przemieszczania się i wolność zgromadzeń są swobodami gwarantowanymi konstytucyjnie. Prawa obywatelskie nie mają charakteru absolutnego, mogą przeto podlegać ograniczeniom, jednak „tylko w ustawie”, a także wyłącznie w sytuacjach gdy jest to niezbędne dla ochrony ściśle określanego dobra, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).
Zasada ochrony wolności wyraża ogólną regułę ustrojową, w myśl której wolność jest podstawową wartością, na której opiera się system prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Jest to zasada ustrojowa o istotnym znaczeniu dla charakterystyki państwa oraz stanowionego w nim prawa. Wolność oznacza bowiem swobodę podejmowania aktów woli i ich wyboru, inaczej mówiąc, oznacza swobodę decydowania o własnym postępowaniu.
Dopuszczenie przez prawodawcę możliwości ograniczenia wolności przemieszczania się i wolności zgromadzeń przez władzę wykonawczą, w drodze rozporządzenia wykonawczego, jest niedopuszczalne na gruncie konstytucyjnym, albowiem prowadzi do samodzielnego i bezprawnego uregulowania materii zastrzeżonej dla ustawy. Wprowadzone w rozporządzeniu ograniczenie wolności nie może być skuteczną i poprawną podstawą do określenia we władczy sposób sytuacji prawnej obywatela — nałożenia nakazów i zakazów, a także stosowania kar za ich naruszenie.
Niekonstytucyjnym ograniczeniem konstytucyjnie gwarantowanych swobód jest także nakaz zachowania dystansu społecznego. Obostrzenie to zostało wprowadzone w rozporządzeniu wydanym na podstawie nieprawidłowej delegacji ustawowej — materia została określona w ustawie „hasłowo”, w sposób, którego nie można uznać za „wytyczne” dotyczące treści aktu, kluczowe sprawy pozostawiając do decyzji rządu. Oznacza to, że przepis będący podstawą nakazu godził w fundament prawa do poruszania się bez żadnych ograniczeń oraz prawo do pokojowego demonstrowania i organizowania zgromadzeń, zatem jako sprzeczny z ustawą zasadniczą nie może być podstawą nałożenia na obywatela kary — zaś sąd jest uprawniony do pominięcia go przy orzekaniu.
Wcale nie na marginesie WSA dostrzegł także szereg naruszeń proceduralnych (które opiszę tylko garścią cyferek: art. 7 kpa, art. 10 kpa, art. 77 kpa, art. 81 kpa) — co skończyło się stwierdzeniem nieważności wydanych przez Sanepid decyzji oraz umorzeniem postępowania.
Zamiast komentarza: mam niejasne wrażenie, iż przedstawiona w uzasadnieniu argumentacja nie do końca mnie przekonała. Patrząc niejako od końca: niewątpliwie art. 46b pkt 12 ustawy zakaźnej upoważnia rząd do ustanowienia „nakazu określonego sposobu przemieszczania się”, wymóg mijania się o 2 metry odnosi się właśnie do takiego nakazu (nie jest to zakaz wychodzenia z domu); w uzasadnieniu zauważa się, że wytyczne dotyczące treści rozporządzenia nie muszą być wyrażone w przepisie upoważniającym do jego wydania, mogą wynikać z innych norm ustawy — wydaje mi się, że w ustawie zakaźnej takie przesłanki można odnaleźć; nie istnieje także przepis generalnie zakazujący „dostrojenia” ograniczeń pewnych swobód w rozporządzeniu („tylko w ustawie” odnosi się do praw i wolności konstytucyjnych).
No i teraz pytanie: czy tak przedstawiony nakaz zachowania dystansu społecznego godzi w jako taką wolność poruszania się po terytorium RP? Podobnych (wcale nie pandemicznych) restrykcji mamy więcej (nie wejdziesz tutaj, tamtędy przejdziesz w taki sposób) — czy wszystkie wynikają z norm rangi ustawowej? Myślę, że wątpię (natomiast nie mam wątpliwości w tym zakresie, w jakim WSA nie zgodził się z nałożoną karą).