Czy naruszenie epidemicznego zakazu przemieszczania się może stanowić wykroczenie z art. 54 kw? Czy norma blankietowa może być podstawą penalizacji zachowań, które nie są określone w ustawie? Czy są ma prawo „odrzucić” rozporządzenie jako niezgodne z Konstytucją?
wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r. (II KK 64/21)
Przypisanie przez sąd czynu zabronionego, którego znamiona określają łącznie: blankietowy przepis ustawy karnej oraz uzupełniające go przepisy innych aktów normatywnych, wymaga przeprowadzenia kontroli weryfikującej dopuszczalność normowania określonej materii uregulowaniami rangi podustawowej, zgodność z Konstytucją RP treści takich przepisów wypełniających blankiet oraz zachowania ram upoważnienia do ich wydania, zamieszczonego w ustawie.
Sprawa dotyczyła mężczyzny obwinionego naruszenia zakazu przemieszczania się w związku z ogłoszonym stanem epidemii — bo bez uzasadnienia opuścił miejsce zamieszkania w innym celu niż zaspokajanie niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego (rzecz miała miejsce 11 kwietnia 2020 r. o godz. 1:00).
Sąd w wyroku nakazowym uznał sprawcę winnym wykroczenia z art. 54 kw i ukarał go 100-złotową grzywną.
par. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 566)
W okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze, z wyjątkiem przemieszczania się danej osoby w celu (…)
Od prawomocnego orzeczenia kasację wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich, którego zdaniem zarzucany czyn nie wyczerpywał znamion wskazanego wykroczenia, zaś pojęcia przepisu porządkowego nie można odnosić do regulacji mających na celu ochrone zdrowia; co więcej zakaz poruszania się nie obowiązywał już w chwili orzekania przez sąd, a zatem należało zastosować zasadę względności nowego prawa.
art. 54 kodeksu wykroczeń
Kto wykracza przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych,
podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany.
Sąd Najwyższy zwrócił uwagę, że zarówno sąd I instancji, jak i ombudsman nie zauważyli, że w sprawie błędnie powołano się na rozporządzenie w/s koronawirusowych restrykcji z 31 marca 2020 r., które zostało uchylone kolejnym rozporządzeniem z 10 kwietnia 2020 r. (nb. promulgowane tego samego dnia wieczorem, co wcale nie przeszkodziło, by weszło w życie „z dniem ogłoszenia”), którym pojawiło się analogiczne unormowanie.
Nie zmienia to faktu, iż obwinionemu nie można zarzucać popełnieni wykroczenia z art. 54 kw (który ma „charakter przepisu blankietowego zupełnego (sama jego treść nie określa znamion czynu zabronionego) i dynamicznego (zawiera odesłanie do każdorazowo aktualnej treści przepisów sankcjonowanych”), zaś jego istotą jest sankcjonowanie naruszenia przepisów porządkowych, które jednak muszą mieć „normatywne zakotwiczenie” w upoważnieniu ustawowym. Mimo blankietowego charakteru norma została uznana za zgodną z Konstytucją (wyrok TK z 8 lipca 2003 r., P 10/03), co jednak nie zwalnia sądu z powinności każdorazowego zbadania czy regulacje wypełniające obowiązki (i podlegające sankcji) zostały prawidłowo skonstruowane i wprowadzone do porządku prawnego — oznacza to obowiązek sądu badania zgodności z Konstytucją przepisów rangi podustawowej uzupełnianych blankietowym art. 54 kw (wynika to z zasady, iż niezawisłe sądy nie są zobowiązane do stosowania rozporządzeń, art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, por. wyrok SN z 9 czerwca 2005 r., V KK 41/05; wyrok SN z 24 czerwca 1993 r., III KRN 100/93; wyrok SN z 4 grudnia 2001 r., V KKN 293/01).
Akty prawne rangi niższej niż ustawa nie mogą wpływać na wolność przemieszczania się obywateli, którą gwarantuje w art. 52 ust. 1 Konstytucja RP. W tej sytuacji rozporządzenie (…) w zakresie, w jakim praktycznie wykluczało wolność przemieszczania się obywateli na terenie całego kraju, naruszało regulację art. 52 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, co oznacza, iż nie mogło ono tworzyć podstawy prawnej do wypełnienia zakresem normy sankcjonowanej art. 54 kw i stanowić podstawy do ponoszenia odpowiedzialności karnej na podstawie tego przepisu.
W sprawie będącej przedmiotem kasacji art. 54 kw został zastosowany wraz z wydanym przez rząd rozporządzeniem, które oparto na delegacji wynikającej z ustawy zakaźnej, która upoważnia do wprowadzenia ograniczeń lub nakazu „określonego” sposobu przemieszczania się — ale żaden przepis ustawy zakaźnej „nie upoważniał władzy wykonawczej do wprowadzenia powszechnego zakazu przemieszczenia się”, co jest znacznie dalej idącą ingerencją w wolność obywatela. Oznacza to, że rozporządzenie zostało wydane z naruszeniem warunków określonych w art. 92 Konstytucji RP; co więcej generalny zakaz przemieszczania się godzi w konstytucyjną wolność poruszania się po terytorium Polski, zatem jego ustanowienie jest dopuszczalne, jednak wyłącznie z zachowaniem warunków określonych w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej.
Władze mogły skorzystać z uprawnień jakie daje im wprowadzenie stanu nadzwyczajnego (w ocenie SN zaistniały przesłanki do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej), a jednak nie zdecydowały się na to, poprzestając na rozwiązaniach wynikających ze stanu epidemii, który nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 Konstytucji RP. Takie decyzje nie uprawniają rządu do ograniczania gwarantowanych konstytucyjnie swobód w drodze rozporządzeń wykonawczych, a zwłaszcza takich, które są sprzeczne z ustawą zasadniczą.
Brak jest w ustawie [zakaźnej] delegacji upoważniających władzę wykonawczą do ustanowienia takich ograniczeń, które w istocie prowadzą do całkowitego i powszechnego wyłączenia swobody poruszania się (przemieszczania) obywateli.
Stwierdzając, iż przesłanki te są wystarczające do oceny, że obwiniony nie dopuścił się czynu stanowiącego naruszenie zakazu (co wyklucza analizę pod kątem zastosowania art. 2 par. 1 kw), Sąd Najwyższy zdecydował się na uchylenie zaskarżonego wyroku i uniewinnienie obwinionego od zarzutów.
(Dla ogarnięcia całości obrazu: podobna ocena dotyczyła podobnych sytuacji, które także potraktowano jako naruszenie zakazu przemieszczania się — „bez uzasadnienia opuścił miejsce zamieszkania i stojąc na chodniku wraz z (…) w rejonie sklepu spożywczego, zamkniętego w trakcie interwencji motywując tym, że w tym miejscu znajduje się w celu rekreacji dla rozprostowania nóg i rozmowy z kolegą”, wyrok SN z 16 marca 2021 r., II KK 74/21 oraz „naruszył zakaz przemieszczania się w czasie epidemii bez niezbędnej potrzeby”, wyrok SN z 16 marca 2021 r., II KK 97/21 — w uzasadnieniu tego orzeczenia pada nie tylko zarzut, pod adresem sądu, że bezzasadnie wydano wyrok zaoczny, ale także ten, że przyklepując wniosek o ukaranie „sąd zaniechał swojej podstawowej roli, jaką jest wymierzanie sprawiedliwości”.)