Czy odmowa udostępnienia informacji publicznej obejmującej umowę cywilnoprawną może wynikać z tego, że strony zawarły w niej klauzulę o zachowaniu jej treści w poufności? Czy jednak sama „formułka” to za mało, zaś ocena, iż żądanie dotyczy informacji objętych tajemnicą przedsiębiorcy powinna wynikać z merytorycznej oceny danych? (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2021 r., III OSK 251/21).
Sprawa zaczęła się od złożonego przez spółkę akcyjną (nazwijmy ją „A”) wniosku o udostępnienie przez spółkę kontrolowaną przez Skarb Państwa („B”) informacji publicznej w postaci skanów lub kserokopii zawartej ze spółką „C” umowy oraz dokumentacji związanej z przebudową lub modernizacją kotła parowego bloku biomasowego. Spółka „B” stwierdziła, że żądane dane objęte są tajemnicą przedsiębiorcy, co potwierdza klauzula o zachowaniu poufności, zatem w wydanej decyzji odmówiono udostępnienia informacji publicznej.
art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej
Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Zdaniem spółki „A” odmowa udzielenia odpowiedzi z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy powinna wynikać z dwóch jednoczesnych przesłanek: formalnej, tj. podjęcia działań w celu jej zachowania, a także materialnej, czyli wykazania realnego i obiektywnego wpływu ujawnienia informacji na sytuację firmy — zaś sama klauzula w umowie nie jest wystarczająca dla przyjęcia, że jej treść jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy uzasadniającą odmowę dostępu na podstawie art. 5 ust. 2 udip.
art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji
Przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.
Odnosząc się do skargi WSA przypomniał, że umowy cywilnoprawne dotyczące działań finansowanych ze środków publicznych stanowią informację publiczną, dotyczą bowiem sprawy publicznej. Nie budzi też wątpliwości w orzecznictwie, że jawność w zakresie gospodarowania środkami publicznymi jest nadrzędna w stosunku do tajemnicy przedsiębiorcy, rozumianej w sposób zbliżony do pojęcia „tajemnicy przedsiębiorstwa„. Oznacza to, że wykładnia przepisu pozwalająca odmówić udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy nie może prowadzić do wypaczenia zasady jawności. Biorąc zatem pod uwagę, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna, zaś prawo co do zasady wyklucza zawieranie klauzul wyłączających jawność umów finansowanych ze środków publicznych — spółka „B” powinna wykazać, że żądane informacje podlegają wyłączeniu spod obowiązku ujawnienia. Dla zastosowania art. 5 ust. 2 udip nie wystarczy samo przekonanie podmiotu, że posiadane dane mają charakter poufny, ani nawet powołanie się na zawartą w umowie klauzulę o zachowaniu poufności — konieczne jest merytoryczne wyjaśnienie przesłanek odmowy.
art. 35 ustawy o finansach publicznych
Klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa.
Odmiennie natomiast oceniono żądanie dotyczące dokumentacji technicznej: sąd przypomniał dominujący w orzecznictwie pogląd, iż istotą wynikającej z art. 61 Konstytucji RP regulacji jest dostęp do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Z tego względu żądanie przekazania dokumentacji technicznej nie odnosi się do informacji publicznej — takie dokumenty mogą zawierać dane dotyczące dysponowania majątkiem publicznym, stanowiąc przez to treści objęte informacją publiczną, ale przecież nie można twierdzić, że każdy posiadany przez „B” dokument dotyczy spraw publicznych. Oznacza to, że dokumentacja nie stanowiła informacji publicznej, zatem odmowa udzielenia odpowiedzi nie wymagała formy decyzji administracyjnej.
Finalnie sąd uchylił decyzję w części, w jakiej odnosiła się do treści umowy — i stwierdził jej nieważność w odniesieniu do dokumentacji technicznej (wyrok WSA w Gdańsku z 25 kwietnia 2018 r., II SA/Gd 129/18).
W skardze kasacyjnej spółka „B” zarzuciła, że pojęcia „tajemnicy przedsiębiorcy” i „tajemnicy przedsiębiorstwa” nie mogą być traktowane jako jedno i to samo — różne sformułowania muszą odnosić się do dwóch różnych rodzajów tajemnic — co oznacza, że umowna klauzula o zachowaniu w poufności umowy wykluczała jej udostępnienie na podstawie przepisów o informacji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pogląd ten jest prawidłowy — zakres pojęć „tajemnicy przedsiębiorcy” i „tajemnicy przedsiębiorstwa” nie pokrywa się, co nie zmienia oceny, że przy analizie art. 5 ust. 2 udip można posiłkować się odwołaniem do art. 11 ust. 4 uznk (niemniej jednak zarzut jest o tyle wadliwy, WSA nie zrównał tych pojęć, lecz zwrócił uwagę na ich podobieństwo).
Stąd też udostępnienie informacji publicznej może wykluczać tajemnica przedsiębiorcy — jednak obowiązku zachowania owej tajemnicy nie czyni prosta formalność jaką jest wpisanie do umowy klauzuli o poufności. Istotne jest także, by objęta tajemnicą informacja dotyczyła kwestii technicznych, technologicznych, organizacyjnych lub innych — zawsze jednak muszą posiadać wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy.
Okoliczność ta powinna zostać przez podmiot prawidłowo udowodniona i wskazana w uzasadnieniu decyzji o odmowie, czego „B” nie uczyniła — w konsekwencji należy przyjąć, iż zaskarżony wyrok był prawidłowy.