Czy samorządy mogą wprowadzać lokalne nakazy szczepienia się na COVID-19? Czy jednak taki obowiązek może wynikać tylko z przepisu prawa powszechnego, a kwestie szczepień nie są przepisami porządkowymi, które pozostają w gestii władz lokalnych — czyli dlaczego miało miejsce uchylenie uchwały radnych Wałbrzycha w/s szczepień przeciwko COVID-19? (rozstrzygnięcie nadzorcze nr NK-N.4131.144.2.2021.MF Wojewody Dolnośląskiego z dnia 18 maja 2021 r. stwierdzające nieważność uchwały nr XXXV/385/21 Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 29 kwietnia 2021 r. w sprawie wprowadzenia obowiązku szczepień przeciwko COVID-19 przez mieszkańców Miasta Wałbrzycha oraz inne osoby wykonujące pracę na terenie Miasta Wałbrzycha, Dz.Urz. Województwa Dolnośląskiego z 2021 r. poz. 2241).
Rozstrzygnięcie dotyczy podjętej przez wałbrzyskich rajców głośnej uchwały, w której nałożono na każdego dorosłego wałbrzyszanina — osobę mieszkającą lub pracującą w tym mieście — obowiązek „wykonywania” szczepień na koronawirusa. Jako podstawę uchwały wskazano przepis upoważniający radę gminy do wydawania przepisów porządkowych — bez odrębnej podstawy ustawowej, o ile jest to podyktowane ochroną życia lub zdrowia obywateli.
par. 1 uchwały nr XXXV/385/21 Rady Miejskiej Wałbrzycha w/s wprowadzenia obowiązku szczepień przeciwko COVID-19
Wprowadza się obowiązek wykonywania szczepień przeciwko COVID-19 przez mieszkańców Miasta Wałbrzycha powyżej 18 roku życia oraz inne osoby powyżej 18 roku życia, które nie zamieszkują w Wałbrzychu, a wykonują pracę na terenie miasta Wałbrzycha.
Odnosząc się do uchwały wojewoda przypomniał, iż każdy organ władzy publicznej działa na podstawie i w granicach prawa — zasada legalizmu wyklucza domniemanie kompetencji, także w zakresie działalności prawotwórczej. Natomiast legalność aktu jest jedynym kryterium, które może służyć ocenie podejmowanych przez samorządy uchwał (nadzór nie może analizować celowości czy gospodarności).
art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym
W zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.
Przepis będący podstawą uchwały pozwala radzie na wydawanie aktów porządkowych wyłącznie wówczas, gdy dana materia nie podlega regulacji przepisów powszechnie obowiązujących — czyli występuje luka prawna — a kwestia ma „niezbędne” znaczenie dla jednego z chronionych dóbr. Nigdy jednak akt prawa miejscowego nie może powielać (ani tym bardziej modyfikować) rozwiązań normatywnych wynikających z ustaw czy rozporządzeń. Lokalne przepisy porządkowe nie mogą zatem ingerować w uprawnienia władz centralnych, powinny odnosić się do bieżącej sytuacji (odpowiadać na aktualne zagrożenia), muszą być niezbędne, nie mogą też wprowadzać stałych nakazów lub zakazów (są to przepisy doraźne). Obowiązkiem organu stanowiącego prawo jest stwierdzenie i wykazanie przesłanek pozwalających na podjęcie uchwały porządkowej (tu wojewoda zwrócił uwagę, iż uzasadnienie uchwały pomijało ten element).
Żaden z tych warunków nie został spełniony: raz, że zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi reguluje kwestie szczepień obowiązkowych (listę chorób lub grup społecznych podlegających obowiązkowym szczepieniom, określa minister zdrowia); dwa, że zostały wydane stosowne przepisy określające system szczepień na COVID-19 (nie wprowadzono jednak obowiązku szczepienia się na koronawirusa) — oznacza to, że nie występuje luka prawna uprawniająca organy samorządu terytorialnego do wydawania uchwał nakazujących poddanie się szczepieniu przeciwko COVID-19.
Brak ustanowienia przez władze państwowe obowiązku poddawania się szczepieniom przeciwko COVID-19 nie uprawniły Rady Miejskiej Wałbrzycha do ustanowienia takowego na obszarze Miasta Wałbrzycha, w ramach uznaniowego twierdzenia o występowaniu luki prawnej w przepisach prawa i przekonania o potrzebie dokonania w tym zakresie korekty.
Podstawą nałożenia takiego obowiązku przez gminę nie może być wysoka zachorowalność, ciężki przebieg i ryzyko śmierci osoby chorej — oczywiście, że szczepienie się ma bardzo istotny wpływ na przebieg pandemii — jednak nawet w takim przypadku nie można zapominać o zasadzie legalizmu.
Nie można przy tym pomijać, iż pandemia COVID-19 nie jest zjawiskiem lokalnym — ma zgoła charakter globalny — zaś rada nie przywołała jakichkolwiek argumentów potwierdzających szczególny jej charakter na obszarze Wałbrzycha.
Nałożenie na mieszkańców miasta obowiązku szczepienia się narusza także przepisy, które co do zasady uzależniają udzielenie określonych świadczeń od zgody pacjenta, który ma także prawo odmówić wyrażenia takiej zgody. Tymczasem przyjęty schemat zakłada, że szczepienia na COVID-19 mają charakter rekomendowany — ale dobrowolny, zatem każdy ma prawo poddać się szczepieniu — zaś ewentualny nakaz powinien być wydany z uwzględnieniem wymogów wynikających z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Biorąc pod uwagę te argumenty wojewoda stwierdził, że akt prawa miejscowego został wydany z naruszeniem prawa, zatem konieczne było uchylenie podjętej przez radnych Wałbrzycha uchwały w/s obowiązkowych szczepień na COVID-19 (zaś skutkiem rozstrzygnięcia jest wstrzymanie wykonania uchwały — co oznacza, że nakaz nie będzie obowiązywał, nawet jeśli rada zdecyduje się wnieść skargę do sądu administracyjnego).
Zamiast komentarza: od strony formalnej i merytorycznej rozstrzygnięcie wydaje się akuratne — natomiast zawsze w momentach, kiedy słyszę, że samorząd może tylko tyle, ile wprost pozwalają mu władze centralne, bierze mnie pusty śmiech…
Wcale nie na marginesie: czy tylko mnie się wydaje, że uchwała nakazująca „wykonywanie” szczepień de facto oznacza, że każdy mieszkaniec Wałbrzycha powinien nauczyć się robić zastrzyki i udać się do punktu szczepień dla wsparcia pracujących tam medyków? Czymś innym jest wykonywanie szczepień — a czymś innym „poddanie” się szczepieniom…