Czy algorytm oprogramowania może być traktowany jako informacja publiczna? Czy jednak jako rozwiązanie czysto techniczne nie dotyczy spraw publicznych, podobnie jak marka używanych w KPRM długopisów? Czy to oznacza, że nieuniknione skutki postępu technicznego mogą wyławiać coraz szerszy zakres działań państwa spod przepisów o udostępnianiu informacji publicznej?
wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2021 r. (III OSK 836/21)
1) Czynności organu związane z zaprojektowaniem SLPS, jego obsługą i funkcjonowaniem to czynności o charakterze „sprawy publicznej” w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
2) Sposób działania SLPS przewidziany w jego algorytmie (zestawie poszczególnych poleceń jakie ten System realizuje) jest informacją o ciągu czynności prowadzących do wyznaczenia konkretnego sędziego do załatwienia sprawy. To, że ten ciąg czynności realizuje program komputerowy i z tego względu ma on charakter techniczny nie może pozbawiać tej informacji (o sposobie wyznaczenia sędziego) charakteru informacji publicznej.
Sprawa dotyczyła złożonego przez Fundację e-Państwo wniosku o udostępnienie informacji publicznej — kodu źródłowego i algorytmu funkcjonowania Systemu Losowego Przydziału Spraw (stworzonego przez ministerstwo sprawiedliwości dla zwiększenia transparentności przydziału spraw do rozpatrzenia sędziom, por. „System Pseudolosowego Przydziału Spraw”). W odpowiedzi ministerstwo stwierdziło, że dane dotyczące kodu źródłowego i algorytmu oprogramowania są wyłącznie informacją techniczną, a więc nie mogą być taktowane jako informacja publiczna, zaś sprawa trafiła do sądu.
par. 2 pkt 16 rozporządzenia MS — regulamin urzędowania sądów powszechnych
Użyte w rozporządzeniu określenia oznaczają:
16) SLPS — system teleinformatyczny służący do losowego przydziału spraw i zadań sądu, działający w oparciu o generator liczb losowych (System Losowego Przydziału Spraw).
WSA podzielił argumenty resortu: informacja publiczna dotyczy sfery faktów (dokumentów, wystąpień, opinii, ocen, etc., etc.) odnoszących się do sfery władzy publicznej. Pojęcie to definiuje się możliwie szeroko, zaś fakt, iż prawa autorskie do danych przysługują innemu podmiotowi, nie pozbawia ich cech informacji publicznej, jednakże przepisy nie mogą być wykorzystywane do uzyskania każdej informacji — dostęp nie dotyczy np. dokumentów wewnętrznych, roboczych, które nie przesądzają o kierunkach działania organu w jakiejś sprawie. Podobnie przepisy o udostępnianiu informacji publicznej nie dotyczą narzędzi informatycznych służących do realizacji bieżących zadań przez organ władzy publicznej — bo nie zawierają informacji o funkcjonowaniu lub organizacji organu. („Kod źródłowy i algorytm Systemu Losowego Przydziału Spraw nie stanowią informacji publicznej, ale są narzędziem do stworzenia takiej informacji. (…) Informacje techniczne, dotyczące sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ nie stanowią informacji publicznej. Jest to uzasadnione chociażby przyczynami związanymi z potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i integralności danego narzędzia przed ingerencją wewnętrzną, jak i zewnętrzną. Należy podkreślić, że udostępnianie informacji technicznych może prowadzić do ujawnienia danych mających istotny wpływ, np. na bezpieczeństwo danego narzędzia informatycznego. Z tego powodu dane takie, mające w zasadzie charakter techniczny, nie będą stanowić informacji publicznej”, wyrok WSA w Warszawie z 5 września 2018 r., II SAB/Wa 61/18).
par. 43 ust. 1 regulaminu urzędowania sądów powszechnych
Sprawy są przydzielane losowo sędziom jako referentom, zgodnie z podziałem czynności, przez SLPS, oddzielnie dla każdego repertorium, wykazu lub innego urządzenia ewidencyjnego, chyba że przepisy niniejszego rozporządzenia przewidują inne zasady przydziału. Przydziału przez SLPS nie stosuje się, jeżeli tylko jeden sędzia uczestniczy w przydziale spraw danego rodzaju.
W skardze kasacyjnej na to orzeczenie Fundacja e-Państwo wskazała, że algorytm oprogramowania SLPS jest informacją o charakterze technicznym, ale także zawiera informacje o sposobie dokonywania losowania przydziału spraw w sądach powszechnych, a więc określa sposób realizacji zadań publicznych. Poznanie zasad przydziału spraw jest kluczowe dla organizacji wymiaru sprawiedliwości i zaufania obywatela do państwa — zaś fakt, że postęp technologiczny umożliwia powierzenie wykonywania takich zadań komputerom nie powinien wykluczać kwalifikacji algorytmu jako informacji publicznej. (W skardze nie podważano natomiast odmowy udostępnienia kodu źródłowego, por. „Kod źródłowy nie stanowi informacji publicznej”.)
Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że System Losowego Przydziału Spraw jest systemem teleinformatycznym, przy pomocy którego następuje losowy przydział spraw sędziom referentom. Sposób działania SLPS był wyjaśniony w uzasadnieniu projektu rozporządzenia nowelizującego regulamin („po godzinach pracy sądu centralny komputer, wykorzystując generator liczb losowych, kolejno zajmie się każdym wydziałem każdego sądu powszechnego i dokona losowego przydziału sędziego referenta w każdej sprawie wprowadzonej danego dnia do SLPS. Po wylosowaniu referenta program oblicza – w kategorii do której przypisano wylosowaną sprawę – funkcję (F), której wartość co do zasady odzwierciedla liczbę spraw wylosowanych przez danego sędziego w danej kategorii. Do losowania referenta sprawy, którą przy rejestracji zaliczono do określonej kategorii, SLPS wyznacza tylko sędziów o najmniejszej wartości F w danej kategorii spośród sędziów danego wydziału (pula losująca (…)”) — jednakże taki opis odnosi się tylko do zakładanego sposobu funkcjonowania SLPS, a nie mówi o praktycznych aspektach jego działania.
Tymczasem nie ma wątpliwości, że czynności podejmowane przy projektowaniu SLPS — na co składają się dwa zasadnicze etapy: opracowania algorytmu i tworzenia kodu źródłowego — a także jego stosowaniem mieszczą się w pojęciu informacji publicznej, ponieważ dotyczą sposobu funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości, w tym przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d udip). Algorytmu SLPS nie można zatem traktować jako wyłącznie informacji technicznej, ponieważ jest procedurą ściśle związaną z sytuacją obywateli, zaś na ocenę nie może wpływać fakt, że postęp techniczny pozwala powierzyć część takich zdań rozwiązaniom informatycznym.
Algorytm opisujący słownie lub graficznie „krok po kroku” działanie SLPS skutkujące przypisaniem wniesionej sprawy konkretnemu sędziemu jest informacją publiczną,
Na marginesie NSA zauważył, że stanowisko Fundacji jest o tyle niekonsekwentne, że w złożonej opinii „algorytm” jest utożsamiane i stosowane zamiennie z pojęciem „kodu źródłowego” (co ciekawe identycznie wypowiadał się wiceminister Piebiak, który wcześniejszych odpowiedziach na interpelacje (nr 18006 i nr 22634) także twierdził, że „algorytm zapisany w danym języku jest kodem źródłowym” — co jednak nie zmienia faktu, że poza granicami sporu jest „możliwość i sposób udostępnienia” żądanej informacji publicznej w postaci algorytmu Systemu Losowego Przydziału Spraw.