W serwisie NSA opublikowano uzasadnienie grudniowej uchwały, z której przyjęto, iż skuteczny podpis pod skargą do WSA wniesioną poprzez platformę ePUAP, jako załącznik do pisma ogólnego, wymaga odrębnego podpisania każdego z załączników — nie jest natomiast wystarczające opatrzenie podpisem samego pisma przewodniego. Warto prześledzić tok rozumowania stojący za tym orzeczeniem.
uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2021 r. (I FPS 2/21)
Zgodnie z art. 57 § 1 w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 oraz art. 12b § 1 i art. 46 § 2a i 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę stanowiącą załącznik do formularza pisma ogólnego, podpisanego podpisem zaufanym, przesłanego przez platformę ePUAP, należy uznać za podpisaną jedynie wówczas, gdy została ona odrębnie podpisana podpisem kwalifikowanym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym.
Sprawa dotyczyła wniesionej do WSA w Opolu, via ePUAP, skargi na decyzję podatkową; pełnomocnik skarżącego (doradca podatkowy) podpisał kwalifikowanym podpisem elektronicznym wyłącznie pismo przewodnie — ale nie podpisał załączników do skargi. WSA wezwał pełnomocnika do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez podpisanie skargi i załączników oraz uiszczenia opłaty. W odpowiedzi pełnomocnik wniósł należność na rachunek bankowy i wysłał podpisane dokumenty, w prawidłowym terminie, w formie papierowej, pocztą — ale na adres WSA we Wrocławiu; wrocławski sąd odesłał korespondencję do WSA w Opolu, jednak do właściwego adresata trafiła już po terminie. Zdaniem sądu omyłkowe przesłanie pisma do niewłaściwego sądu nie jest bezskuteczne — pod warunkiem, że korespondencja we właściwym czasie trafi do właściwego adresata („mylne oznaczenie sądu powoduje, że o dokonanej czynności decyduje dopiero data wpłynięcia pisma do sądu właściwego, ewentualnie data jego nadania pod adresem tego sądu przez sąd niewłaściwy”) — a więc w tej sytuacji skarga podlegała odrzuceniu (postanowienie WSA w Opolu z 17 lutego 2021 r., I SA/Op 30/21).
art. 20ae ust. 2 ustawy o informatyzacji podmiotów realizujących zadania publiczne
Dane w postaci elektronicznej opatrzone podpisem zaufanym są równoważne pod względem skutków prawnych dokumentowi opatrzonemu podpisem własnoręcznym, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.
W zażaleniu na to postanowienie pełnomocnik zarzucił, że złożenie skargi za pośrednictwem platformy ePUAP i uzyskanie UPP oznacza, że już pierwotnie skarga została wniesiona prawidłowo i skutecznie, zatem jako podpis pod skargą do WSA wystarczające jest złożenie podpisu zaufanego pod pismem ogólnym — zaś stanowisku WSA „przeczy treść UPP i oficjalne zasady funkcjonowania (instrukcje i podręczniki dla platformy ePUAP) i podpisywania pism w platformie ePUAP oraz mechanizmy wizualizacji dla użytkowania platformy ePUAP”.
Sprawa trafiła do NSA, który zwrócił uwagę, że w dotychczasowym orzecznictwie istnieją poważne wątpliwości czy elektroniczne podpisanie pisma przewodniego — formularza dokumentu elektronicznego ePUAP — jest wystarczające dla uznania, iż podpisana została cała skarga, zatem zwrócił się o podjęcie stosownej uchwały (postanowienie NSA z 27 lutego 2021 r., I FZ 92/21):
Czy przepis art. 46 § 2b ppsa zgodnie z którym zasady podpisywania przewidziane w § 2a dotyczą także załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego, należy rozumieć w ten sposób, że chodzi w nim o zasady przyjęte dla określonych trybów składania podpisu elektronicznego określonych w § 2a, co oznacza, że załączniki złożone w ramach podpisanego podpisem zaufanym (kwalifikowanym) dokumentu przesłanego przez platformę ePUAP należy uznać za podpisane w rozumieniu art. 46 § 2a i 2b ww. ustawy, jako spełniające zasady zastosowanego trybu składania tego podpisu elektronicznego, zgodnie z którymi podpis zaufany (kwalifikowany) złożony przez profil zaufany ePUAP odnosi się do całej treści formularza wraz z załączonymi do niego plikami, a więc obejmuje także zawarte w nim załączniki?
Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że platforma ePUAP służy do kontaktu z podmiotami publicznymi, umożliwia przy tym podpisywanie dokumentów podpisem zaufanym, ale nie jest narzędziem służącym do podpisywania dokumentów elektronicznych. Formularze można podpisać na kilka sposobów (np. kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym lub podpisem osobistym), natomiast z poziomu ePUAP nie ma technicznej możliwości podpisania samego załącznika do pisma ogólnego.
Pisma procesowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym można wnosić przy użyciu ePUAP na dwa sposoby: jako treść podpisanego pisma ogólnego (przewodniego) lub poprzez załączenie do pisma ogólnego pliku zawierającego treść skargi (wówczas złożenie podpisu zaufanego pod plikiem wymaga użycia tzw. podpisywarki (por. „Skarga.pdf.xml”).
z ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
art. 12b § 1. Określony w ustawie warunek formy pisemnej uważa się za zachowany, jeżeli dokument elektroniczny został podpisany w sposób, o którym mowa w art. 46 § 2a.
art. 46 § 2a. W przypadku gdy pismo strony jest wnoszone w formie dokumentu elektronicznego, powinno ponadto zawierać adres elektroniczny oraz zostać podpisane przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym.
§ 2b. Zasady podpisywania przewidziane w § 2a dotyczą także załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego.
Obie formy są dopuszczalne prawnie, zwłaszcza, że może być tak, że strona nie musi dołączać żadnych załączników do skargi — zatem skarga może mieć postać tekstu w piśmie przewodnim. Jednakże wynikające z norm ETSI uwarunkowania techniczne („Podpis, jakim opatruje się pismo ogólne, jest to tak zwany podpis otoczony (wewnętrzny) w formacie XAdES, co oznacza, że sporządzony za pomocą wskazanych formularzy, podpisany plik jest w formacie XML, a podpis znajduje się wewnątrz tego pliku. Podpis taki, mimo że znajduje się wewnątrz podpisanego pliku XML obejmuje jednocześnie nie tylko treść pliku XML, w którym się znajduje, ale dodatkowo także treść wszystkich załączonych do tego pliku załączników znajdujących się w odrębnych plikach, jeżeli zostały dołączone do pisma ogólnego za pomocą wskazanych usług”) sprawiają, iż pisma podpisane podpisem zaufanym można uznać za podpisane wyłącznie w znaczeniu technicznym — nie są to dokumenty elektroniczne zawierające prawnie skuteczny podpis, zaś wyodrębnienie pliku z dokumentu XML pozbawia ten załącznik waloru podpisanego dokumentu — podczas gdy rozporządzenie eIDAS wyraźnie mówi, że skuteczność e-podpisu pod załącznikiem wymaga, by nawet po jego oddzieleniu od pisma głównego ów podpis był zachowany.
Podstawowym celem platformy ePUAP nie jest zagwarantowanie skutecznego podpisywania pism, ale ich doręczanie przez podmiot publiczny lub do podmiotu publicznego.
Zgodnie z przepisami o informatyzacji dokumentem elektronicznym jest stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na materiale lub urządzeniu służącym do zapisywania, przechowywania i odczytywania danych w postaci cyfrowej. Dokument taki uważa się za podpisany w formie pisemnej jeśli podpis odpowiada wymogom prawnym. Stąd też pismo ogólne zawierające wyłącznie informację o załączniku (pliku zawierającym treść skargi) nie jest odrębnym zbiorem danych — merytoryczny komunikat zawiera ów załącznik; w takim przypadku pismo ogólne jest „swego rodzaju „kopertą””, do której zapakowane są pisma właściwe (skarga, załączniki). Pismo ogólne wnoszone via ePUAP — jeśli nie zawiera wniosków i oświadczeń strony (czyli jeśli skarga jest w załączniku) — nie jest pierwszym pismem w sprawie, a więc złożenie skutku tylko pod pismem przewodnim nie wywiera skutków procesowych.
Ba, co do zasady skarga jest pismem procesowym, a więc nie powinna być załącznikiem do innego pisma (pisma ogólnego, przewodniego). Podpis pod skargą legitymizuje jej treść (zakres zaskarżenia, wnioski dowodowe) — zatem „to skarga powinna być samodzielnym dokumentem elektronicznym opatrzonym wymaganym podpisem”, dzięki czemu nawet po odłączeniu od formularza nadal będzie dokumentem podpisanym, będzie też mogła zostać przekazana innym uczestnikom postępowania. Jeśli natomiast podpis znajdzie się tylko pod pismem ogólnym, nie będzie możliwe przekazanie stronie podpisanej skargi (konieczność odłączenia skargi od pisma przewodniego wynika z tego, że nie każdy załącznik jest przeznaczony dla pozostałych stron — np. wniosek o prawnika z urzędu zawiera dość wrażliwe informacje o statusie majątkowym).
Z tego względu w podjętej uchwale NSA przyjął (przy dwóch zdaniach odrębnych), iż podpis pod skargą przesłaną do WSA via ePUAP w postaci formularza pisma ogólnego jest wystarczający wyłącznie wówczas, jeśli treść skargi wyrażona jest w owym piśmie ogólnym — jeśli jednak treść skargi jest w pliku (załączniku), to plik ten musi być odrębnie podpisany podpisem kwalifikowanym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym.