Czy rząd mógł wprowadzić zakaz przebywania na całym obszarze w czasie całego stanu wyjątkowego? Czy jednak rozporządzenie ustanawiające właściwie nieograniczony zakaz, równocześnie pozwalające przebywać na terenie objętym stanem wyjątkowym niektórym osobom — ale nie dziennikarzom — jest sprzeczne z Konstytucją, a przecież naruszenie niekonstytucyjnego zakazu nie może być penalizowane?
wyrok Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2022 r. (I KK 171/21)
1. Przypisanie odpowiedzialności za wykroczenie wynikającej ze złamania zakazu przebywania na obszarze objętym stanem wyjątkowym wymaga uznania, że zakaz ten in concreto spełnia wymogi określone na poziomie konstytucyjnym, konwencyjnym i ustawowym.
2. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 września 2021 r. w zakresie, w jakim wprowadza nieograniczony co do obszaru i czasu zakaz przebywania na obszarze objętym stanem wyjątkowym, jak również nie przewiduje możliwości przebywania na tym obszarze dziennikarzy w związku z wykonywaniem zawodu, w sposób oczywisty przekracza zakres delegacji ustawowej, na której rozporządzenie to zostało oparte oraz nie spełnia testu proporcjonalności określonego w art. 228 ust. 5 Konstytucji RP, art. 15 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz art. 4 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w sposób oczywisty przekraczał zakres delegacji ustawowej, na której rozporządzenie to zostało oparte.
Orzeczenie dotyczyło trzech dziennikarzy, którzy naruszyli zakaz przebywania na zakazie objętym stanem wyjątkowym wprowadzonym na wschodnich rubieżach Polski, co potraktowano jako wykroczenie — za co sąd ukarał ich karą nagany.
par. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 września 2021 r. w/s ograniczeń wolności i praw w związku z wprowadzeniem stanu wyjątkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1613)
W związku z wprowadzeniem na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 września 2021 r. w sprawie wprowadzenia stanu wyjątkowego na obszarze części województwa podlaskiego oraz części województwa lubelskiego (Dz. U. poz. 1612) stanu wyjątkowego określa się następujący zakres wprowadzenia i stosowania ustalonych przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej ograniczeń wolności i praw:
4) zakaz przebywania na obszarze objętym stanem wyjątkowym, obowiązujący całą dobę;
Od tego wyroku kasację wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich, którego zdaniem wydane przez rząd rozporządzenie wykroczyło poza zakres upoważnienia ustawowego — zgodnie z ustawą wprowadzony zakaz przebywania może dotyczyć oznaczonych miejsc, obiektów i obszarów oraz „czasu ustalonego”, przeto nie mógł być to cały „obszar objęty” stanem wyjątkowym i „cała doba” podczas całego czasu jego obowiązywania.
Sąd Najwyższy przypomniał, iż sprawując wymiar sprawiedliwości sąd jest uprawniony do weryfikacji aktu wykonawczego z normami wyższego rzędu (pod kątem przesłanek wskazanych w art. 92 Konstytucji RP). Nie oznacza to rzecz jasna możliwości derogowania aktu prawnego, jednak sąd ma prawo odmówić zastosowania rozporządzenia, które jest sprzeczne z ustawą lub Konstytucją (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP).
Przepis będący podstawą do wydania rozporządzenia pozwala rządowi określić „szczegółowy tryb i sposoby oraz obszarowy, podmiotowy i przedmiotowy zakres wprowadzenia i stosowania ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela” wynikających z rozporządzenia Prezydenta RP.
Ustawodawca nakazał władzy wykonawczej „punktowo (enumeratywnie)” wskazać konkretne miejsca, obiekty i obszary, na których nie wolno przebywać osobie postronnej. Skoro zakazy mogą dotyczyć „oznaczonych” miejsc, obiektów i obszarów, to z pewnością nie mogą dotyczyć wszystkich miejsc, obiektów i obszarów, na których obowiązuje stan wyjątkowy; analogicznie „oznaczonym czasem” nie jest cały okres obowiązywania stanu wyjątkowego. Obowiązek uszczegółowienia zakazu wskazuje, że rząd nie ma prawa prowadzić powszechnego (z wyjątkami) zakazu przebywania — cały czas i na na obszarze — podczas stanu wyjątkowego.
Niezależnie od tego w ocenie SN wadliwa jest sama delegacja ustawowa, albowiem prawodawca nie może upoważnić władzy wykonawczej do uregulowania materii, której sam uregulować nie może (nemo plus iuris ad alium transferre potest quam ipse habet) lub jest sprzeczna z unormowaniami rangi konstytucyjnej. Sęk bowiem w tym, że powszechny zakaz przebywania na całym obszarze w czasie całego stanu wyjątkowego narusza np. prawa Polskiego Czerwonego Krzyża, który jest uprawniony do świadczenia pomocy humanitarnej na terytorium całego kraju — zatem tak daleko idący zakaz ogranicza m.in. godność człowieka, prawo do ochrony życia i prawo do humanitarnego traktowania, a więc jest sprzeczny z art. 233 ust. 1 Konstytucji RP.
z ustawy o stanie wyjątkowym
art. 18 ust. 2 pkt 1
W czasie stanu wyjątkowego mogą być wprowadzone nakazy lub zakazy:
1) przebywania lub opuszczania w ustalonym czasie oznaczonych miejsc, obiektów i obszarów;
art. 22 ust. 1
Rada Ministrów, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, określa, w drodze rozporządzeń, szczegółowy tryb i sposoby oraz obszarowy, podmiotowy i przedmiotowy zakres wprowadzenia i stosowania ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela ustalonych przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w rozporządzeniach, o których mowa w art. 3 ust. 1 i art. 5 ust. 1, uwzględniając w możliwym stopniu minimalizację indywidualnych i społecznych uciążliwości wynikających ze stosowania tych ograniczeń.
art. 23 ust. 1 pkt 7
Kto w czasie stanu wyjątkowego:
7) wbrew nakazowi lub zakazowi określonemu w art. 18 ust. 2 pkt 1 przebywa lub nie opuszcza w ustalonym czasie oznaczonego miejsca, obiektu lub obszaru,
— podlega karze aresztu albo grzywny.
Państwo niezmiennie ma bowiem — choć z uwzględnieniem szczególnych okoliczności, z powodu których wprowadzono stan wyjątkowy — obowiązek ochrony prawi i wolności jednostki w możliwie najpełniejszym stopniu. Regulacje konstytucyjne opisujące stany nadzwyczajne nie stanowią tu przeszkody, a nawet przeciwnie – gwarantują, że w przypadku owych szczególnych okoliczności prawa i wolności człowieka nie zostaną poświęcone w zupełności.
Wprowadzenie nieograniczonych obostrzeń jest także sprzeczne z samą ustawą o stanie wyjątkowym, która wyraźnie wskazuje, iż ograniczenia powinny odpowiadać „charakterowi oraz intensywności zagrożeń” będących przyczyną wprowadzenia tego rodzaju stanu nadzwyczajnego. Skoro stan wyjątkowy wprowadzono ze względu na sytuację na granicy państwowej z Białorusią, to nie ma powodów, by ustanawiać tak rygorystyczny zakaz, de facto wykluczający konstytucyjną wolność poruszania się po całym terytorium Polski — całym, a więc także na pograniczu. A jeszcze bardziej nie wiadomo dlaczego wśród różnych (wcale nie tak nielicznych) wyjątków od zakazu zabrakło wskazania dziennikarzy — bo przecież obwinieni zostali ukarani za wykonywanie swoich obowiązków zawodowych związanych z dostępem opinii publicznej do istotnych informacji. Taka wybiórczość pozwala przypuszczać, że wcale nie chodzi o ograniczenie liczby osób przebywających na tym obszarze, lecz o wykluczenie konkretnych grup zawodowych — co oznacza, że tak szeroki zakaz godzi także w wolność słowa i pozyskiwania informacji.
Sumarycznie w ocenie Sądu Najwyższego oznacza to, że ustanowiony zakaz przebywania na całym obszarze w czasie całego stanu wyjątkowego był sprzeczny z ustawą i Konstytucją, przez co trójce dziennikarzy nie można przypisać popełnienia zarzucanego im wykroczenia — zatem w wydanym wyroku uniewinniono ich od całości zarzutów.