Czy kod źródłowy oprogramowania stosowanego do sprawowania władzy publicznej może być traktowany jako informacja publiczna? Czy jednak jest to kwestia wyłącznie techniczna, zatem nie ma wpływu na transparentność władz? Co jednak w świecie, w którym automatyzacja w coraz szerszym stopniu dotyczy także wykonywania przez państwo jego zadań?
wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2022 r. (III OSK 1189/21)
Sposób wyznaczania składów orzekających przez program informatyczny — System Losowego Przydziału Spraw (SLPS) prowadzi do wniosku, że program ten nie tylko „ma związek” z funkcjonowaniem sądów, ale w praktyce zastępuje działalność urzędnika lub sędziego, która to działalność stanowi sprawę publiczną (wyznaczenie składu sądu). Skoro tak, to wzgląd na przejrzystość życia społecznego i prawidłowość funkcjonowania sądów przemawia za uznaniem, że kod źródłowy SLPS stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Orzeczenie dotyczyło skargi na bezczynność Ministra Sprawiedliwości, który w odpowiedzi na złożony przez stowarzyszenie wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci kodu źródłowego programu Systemu Losowego Przydziału Spraw i umowy na jego wykonanie odparł, że kod źródłowy nie jest informacją publiczną, a taka umowa nie została zawarta. W dodatku sporządzony „przystępnym językiem” opis sposób działania SLPS jest publicznie dostępny, zatem nie ma czego żądać.
We wniesionej skardze stowarzyszenie podkreśliło, iż utrwalonego orzecznictwa wynika, że informacją publiczną jest wszystko, co dotyczy relacji między państwem a obywatelami (np. protokół komunikacyjny programu „Płatnik”).
art. 61 ust. 1 Konstytucji RP
Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż kod źródłowy oprogramowania to tylko opis operacji wykonywanych przez komputer, zatem jako stosowane przez administrację publiczną narzędzie ma charakter techniczny, więc nie zawiera żadnego komunikatu sprawach publicznych (wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., I OSK 2254/13). Co więcej udostępnienie takiej informacji mogłoby skutkować ujawnieniem danych związanych z bezpieczeństwem narzędzia informatycznego („pociągnąć za sobą próby zewnętrznych ingerencji w wyniki losowań, co naruszałoby zasadę niezawisłości sędziowskiej i powodowałoby ograniczenie zaufania obywateli do instytucji Sądu”). Kod źródłowy jest utworem, podlega więc także ochronie prawnoautorskiej, co także wyklucza jego udostępnienie. Biorąc zatem pod uwagę, że kod źródłowy nie jest informacją publiczną , to nie podlega udostępnieniu, zatem ministrowi nie można zarzucać bezczynności (wyrok WSA w Warszawie z 11 grudnia 2018 r., II SAB/Wa 502/18).
Organizacja wniosła skargę kasacyjną, w której podkreśliła, że dostęp do informacji publicznej jest jednym z elementów sprawowania kontroli nad poczynaniami władzy przez suwerena, nie sposób z tego uprawnienia wykluczać technicznych narzędzi, którymi owa władza się posługuje. Władza sądownicza jest jednym z segmentów władzy publicznej, przeto skoro wykonywanie części kompetencji powierzono oprogramowaniu komputera, to poznanie jego kodu źródłowego służy poznaniu sposobu sprawowania władzy przez państwo — zatem kod źródłowy takiego oprogramowania powinien być traktowany jako informacja publiczna.
Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że istotą prawa do informacji publicznej jest transparentność władzy, zatem uregulowanie dotyczy każdej informacji o sprawach publicznych. Chociaż jest to pojęcie nieokreślone, utarło się, iż jest to każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów, nie tylko wytworzonych przez organ, ale także wykorzystywanych przy sprawowaniu władzy publicznej (np. ekspertyz prawnych, etc.).
Kodem źródłowym jest „ciąg instrukcji i deklaracji, zapisany w zrozumiałym dla człowieka języku programowania opisujący operacje, jakie powinien wykonać komputer przy pomocy skończonej liczby ściśle zdefiniowanych rozkazów. Kod źródłowy pozwala wyrazić w czytelnej dla człowieka formie strukturę i działania programu komputerowego”. Kod źródłowy to coś innego niż algorytm programu — algorytm to schemat postępowania, dopiero po przekształceniu go w postać kodu źródłowego można jednoznacznie ustalić jaki jest efekt wykonania algorytmu — stąd też dopiero „dysponowanie kodem źródłowym pozwala na całościową analizę funkcjonowania programu komputerowego, w tym także na ocenę możliwości nadużycia lub ingerencji w sposób funkcjonowania programu”.
W orzecznictwie przesądzono, iż tak rozumiany algorytm SLPS stanowi informację publiczną — skoro zatem kod źródłowy oprogramowania systemu SLPS służy do wykonania algorytmu, nie sposób traktować go odmiennie. Trudno w szczególności mówić, iżby SLPS miał charakter oprogramowania wyłącznie pomocniczego, jego zdaniem jest wszakże wyznaczanie składów orzekających, zatem jako element automatyzujący pewne aspekty sprawowania wymiaru sprawiedliwości.
Przy okazji NSA zauważył, iż w dobie zwiększonej automatyzacji i informatyzacji wykonywania zadań publicznych coraz istotniejsza staje się poprawność funkcjonowania systemów i programów komputerowych — dopuszczalne jest wszakże załatwianie spraw administracyjnych z wykorzystaniem pism automatycznie generowanych (art. 14 par. 1b kpa), zatem wykorzystywane rozwiązania techniczne trudno traktować wyłącznie jako pomocnicze.
Algorytm stanowi wyłącznie opis funkcjonowania programu. Udostępnienie obywatelowi algorytmu programu SLPS nie doprowadzi do weryfikacji ewentualnych luk w tej aplikacji, umożliwiających jej nadużycie np. przez nieuprawnione wyłączenie określonych sędziów od udziału w losowaniu. Z kolei na podstawie kodu źródłowego możliwe jest określenie, czy system SLPS pozwala na niezgodne z przepisami prawa ograniczenie losowania składu orzekającego do określonych sędziów, albo pominięcie sędziów od udziału w przydziale określonych spraw sądowych. Dlatego wzgląd na prawidłowość decyzji podejmowanych w sposób zautomatyzowany przemawia za kwalifikacją kodu źródłowego systemu SLPS jako informacji publicznej.
Nie ma przy tym znaczenia, iż kod źródłowy oprogramowania jest utworem w rozumieniu prawa autorskiego — kwestia ta nie ma znaczenia z punktu widzenia kwalifikacji go jako informacji publicznej, natomiast może mieć znaczenie na etapie podejmowania decyzji o odmowie udostępnienia (art. 5 ust. 2 udip).
Zamiast komentarza: nie mam najmniejszych wątpliwości, że orzeczenie jest prawidłowe. Kod źródłowy oprogramowania powinien być traktowany jako informacja publiczna, jeśli służy do wykonywania zadań wchodzących w zakres sprawowania władzy publicznej. Natomiast jeszcze bardziej ucieszył mnie pogląd, iż skoro państwo w coraz szerszym stopniu polega na sztucznej inteligencji — to nie może przed nami ukrywać całego tego sprytu, który się w niej zawiera.