Podejmowane przez zarządców dróg czynności w zakresie organizacji ruchu drogowego należą do sfery administracyjnej, jednak ich konsekwencje mogą dotykać sfery prywatnej, na przykład wówczas, gdy skutkiem bezprawnej decyzji będzie wyrządzenie szkody, to oczywista oczywistość. Czy zatem możliwa jest odpowiedzialność zarządcy dróg za zmianę organizacji ruchu na określonej drodze? Czy powiat może odpowiadać za szkodę wyrządzoną przez starostę — czy jednak działania starosty w zakresie organizacji ruch nie należą do kwestii samorządowych? (wyrok Sądu Najwyższego z 18 lutego 2022 r., II CSKP 73/22).
Sprawa zaczęła się w 2009 r. od podnoszonej przez mieszkańców pewnej miejscowości, w której zlokalizowana była kopalnia skalenia, uciążliwości wynikającej z gęstego ruchu 40-tonowych ciężarówek. Z tego względu starosta zdecydował się na wprowadzenie zmian w organizacji ruchu — wprowadzenia na kilku drogach powiatowych zakazu dla pojazdów o masie całkowitej przekraczającej 12 ton. Po zmianach ciężki transport mógł jeździć tylko jedną trasą, dość okrężną i sprawiającą pewne kłopoty zimą, zresztą na niej wkrótce też pojawiły się podobne ograniczenia. O zmianie organizacji ruchu nie powiadomiono ani policji, ani zarządu dróg gminnych, ani też zainteresowanej kopalni (jej prezes dowiedział się kilka tygodni później). Wojewoda, dopatrując się pewnych uchybień, nakazał przywrócenie poprzednich reguł, jednak starosta nie zastosował się do jego decyzji (a WSA oddalił skargę kopalni, ponieważ stwierdził, że jest to niezaskarżalny akt wewnętrzny, por. „Zmiana organizacji ruchu na drodze — zakaz wjazdu ciężarówek — nie może wynikać z arbitralnych przekonań urzędu”).
Przez pewien czas spółka próbowała wywozić materiały koleją, jednak już w 2011 r. sprzedała całą nieruchomość — a następnie pozwała powiat o 103 mln złotych odszkodowania za szkodę poniesioną wskutek konieczności zaprzestania prowadzenia działalności wynikającą z bezprawnego niezastosowania się do decyzji wojewody.
W wydanym wyroku wstępnym sąd I instancji uznał, że co do zasady zarządca drogi może ponosić odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną wskutek swych bezprawnych działań — aczkolwiek nie za zmianę organizacji ruchu, lecz za niezastosowanie się do aktu nadzorczego wojewody uchylającego wprowadzone zmiany. W takim przypadku szkoda równa byłaby korzyściom utraconym wskutek zamknięcia kopalni.
art. 10 ust. 10 ustawy prawo o ruchu drogowym
Organy sprawujące nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach mogą nakazać zmianę organizacji ruchu ze względu na ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego.
art. 417 par. 1 kodeksu cywilnego
Za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa.
Odmiennie sprawę ocenił sąd odwoławczy, którego zdaniem powiat nie jest legitymowany biernie w takim sporze: zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu na drodze powiatowej nie jest aktem organu samorządu, lecz czynnością z zakresu administracji publicznej, do której nie mają zastosowania przepisy o nadzorze wojewody (wyrok NSA z 21 sierpnia 2013 r., I OSK 492/12). Oznacza to, że powiat nie może ponosić odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez starostę działającego jako samodzielny organ administracji publicznej.
Rozpatrując skargę kasacyjną wniesioną przez stronę powodową SN stwierdził, że odpowiedzialność powiatu jako zarządcy dróg za zmianę organizacji ruchu i wyrządzoną w ten sposób szkodę nie może być oceniana wyłącznie na przepisach prawa administracyjnego, w tym kompetencji organów samorządu terytorialnego, charakteru prawnego czynności zatwierdzenia zmian i zasad sprawowania nadzoru nad zarządcami dróg, a także art. 3 ust. 2 ppsa. Wszakże mowa jest o odpowiedzialności deliktowej, zatem w pierwszym rzędzie należy brać pod uwagę przepisy prawa cywilnego.
Organ samorządowy nie występuje tu więc jako organ odrębny od organów wykonujących zadania przypisane samorządom, lecz jako organ należący do tego systemu, wykonujący zadania powierzone mu przez państwo z zakresu administracji drogowej.
Oznacza to, że działalność starosty jako organu zatwierdzającego zmianę organizacji ruchu na drodze nie może być traktowana jako odrębna od organu samorządu terytorialnego — zatem odpowiedzialność za wyrządzoną w ten sposób szkodę może ponosić powiat na podstawie art. 417 par. 1 kc (identycznie jak np. w przypadku odpowiedzialności za wydanie pozwolenia budowlanego). Wcale nie na marginesie SN zwrócił uwagę, że powiat może ponosić odpowiedzialność już za to, że zdecydował się na postawienie znaków drogowych bez podstawy prawnej, jak też za niezastosowanie się do rozstrzygnięcia nadzorczego nakazującego przywrócenie poprzedniej organizacji ruchu.
Z tego względu zaskarżony wyrok został uchylony, a sprawa wraca do ponownego rozpoznania w apelacji.
(na zdjęciu jedyny Duster, jakiego warto mieć na kiepskie drogi; fot. Olgierd Rudak, CC-BY 2.0)