Czy wydany przez komendanta policji rozkaz personalny dotyczący stosunku służbowego funkcjonariusza oznacza wykonywanie władzy publicznej, a więc Skarb Państwa może ponosić odpowiedzialność za wadliwą decyzję? Czy przywrócony do służby, po niesłusznym zwolnieniu, policjant może dochodzić utraconych korzyści w postaci niewypłaconego wynagrodzenia? Czy jednak przepisy ustawy o policji ograniczają odpowiedzialność państwa za skutki błędnych decyzji przełożonych?
wyrok Sądu Najwyższego z 6 maja 2022 r. (II CSKP 78/22)
Decyzje administracyjne wydawane w formie rozkazów personalnych w ramach stosunku służbowego funkcjonariusza Policji są przejawem wykonywania władzy publicznej, za które Skarb Państwa może ponosić odpowiedzialność na podstawie art. 417 kc w zw. z art. 417(1) § 2 kc.
Spór zaczął się od prawomocnego skazania policjanta za zniesławienie, w wyemitowanych w programach telewizyjnych, 39 antyterrorystów i całego SPAP KWP. Po otrzymaniu informacji o skazaniu komendant wojewódzki zdecydował o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby ze względu na utratę wymogu posiadania nieposzlakowanej opinii i negatywne nastawienie do policji jako formacji — a policjant zaskarżył rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby do WSA…
…w tzw. międzyczasie Sąd Najwyższy uchylił wyrok skazujący za zniesławienie (wyrok SN z 7 marca 2013 r., V KK 305/12), prawomocnie uchylona została także decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza (wyrok NSA z 10 października 2013 r., I OSK 1573/13) — zatem po 16-miesięcznej przerwie policjant został przywrócony do służby. Za czas pozostawania bez pracy policjantowi przyznano świadczenie pieniężne w wysokości 6-miesięcznego uposażenia…
art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o policji
Policjanta można zwolnić ze służby w przypadkach:
2) skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe inne niż [umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego]
art. 42 ust. 4 ustawy o policji
Policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc.
…zatem (już ex-) policjant pozwał komendanta wojewódzkiego policji (statio fisci Skarbu Państwa) o 51,8 tys. zł odszkodowania za utracone zarobki i 40 tys. zł zadośćuczynienia za krzywdę wywołaną rozstrojem zdrowia wywołanego długotrwałym stresem.
Sąd prawomocnie oddalił powództwo: rozkaz personalny dotyczący stosunku służbowego funkcjonariusza policji nie stanowi decyzji organu władzy publicznej, lecz jest decyzją przełożonego, a więc nie może być traktowany jako wykonywanie władzy publicznej, przez co odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną wskutek wydania decyzji jest wykluczona.
art. 417 par. 1 kodeksu cywilnego
Za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa.
Nie sposób także oprzeć odpowiedzialności o zasadę winy, ponieważ w momencie zwolnienia ze służby policjant był formalnie skazany za przestępstwo, a tego faktu nie zmieniają późniejsze orzeczenia. Tak czy inaczej ustawa o policji wyraźnie reguluje zakres świadczeń po przywróceniu do służby i ten przepis stanowi lex specialis wobec zasady pełnego odszkodowania.
Spór trafił do Sądu Najwyższego, który przypomniał, że pojęcie wykonywania władzy publicznej w przepisach o odpowiedzialności deliktowej jest rozumiane niejednolicie: tradycyjnie postrzega się je jako realizowanie funkcji władczych państwa (imperium), acz w szerszym ujęciu traktuje się tak wykonywanie innych zadań publicznych, zwłaszcza związanych ze sprawami użyteczności publicznej. Biorąc pod uwagę, że stosunek służbowy funkcjonariusza policji nie jest stosunkiem pracy, a szczególnym stosunkiem administracyjnoprawnym, regulowanym w drodze decyzji administracyjnej — jednej z „najbardziej charakterystycznych form działania państwa o charakterze władczym” — mieści się on w zakresie imperium państwa, a więc jest wykonywaniem władzy publicznej. W konsekwencji Skarb Państwa może ponosić odpowiedzialność za bezprawny rozkaz personalny, który jest źródłem szkody, nie na podstawie art. 416 kc, lecz art. 417 par. 1 kc w zw. z art. 417(1) par. 2 kc. (Wcale nie na marginesie SN podkreślił, że nie ma innych decyzji, tj. pozbawionych charakteru publicznego — w przeciwnym razie okazałoby się, że policjantowi nie przysługuje ani droga pracownicza, ani administracyjna.)
Odnośnie natomiast żądania wynagrodzenia SN zwrócił uwagę, że w orzecznictwie przyjmuje się, że przywrócony do służby policjant ma prawo dochodzić przed sądem utraconych korzyści pomiędzy kwotą uposażenia a wypłaconym świadczeniem (uchwała SN z 3 grudnia 2014 r., III CZP 91/14). Roszczenie takie ma charakter deliktowy, zaś pogląd, iżby dopuszczalne było ograniczenie możliwości dochodzenia naprawienia szkody wyrządzonej przez przełożonego policjanta, jest sprzeczny z art. 77 Konstytucji RP (zwłaszcza, że świadczenie pieniężne nie jest odszkodowaniem i nie może być traktowana jako przepis ograniczający wysokość odszkodowania).
Z tego względu SN uchylił zaskarżony wyrok i zwrócił sprawę do ponownego rozpoznania.