Czy władze państwowe mogą wydawać dowody osobiste swym obywatelom tylko pod warunkiem, że zamieszkują terytorium tego państwa? Czy jednak odmowa wydania dokumentu tożsamości obywatelowi państwa UE, który ma stałe miejsce zamieszkania w innym kraju jest sprzeczna z unijnym prawem?
wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z 22 lutego 2024 r. w/s Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Afacerilor Interne (C-491/21)
[Prawo swobodnego przemieszczania się po terytorium UE] stoi na przeszkodzie przepisom państwa członkowskiego, na mocy których obywatelowi Unii Europejskiej, będącemu obywatelem tego państwa członkowskiego, który skorzystał z przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu w innym państwie członkowskim, odmawia się wydania dowodu tożsamości mogącego stanowić dokument podróży w Unii Europejskiej tylko z tego powodu, że ustanowił on swoje miejsce zamieszkania na terytorium tego innego państwa członkowskiego.
Sprawa dotyczyła obywatela rumuńskiego, z zawodu adwokata, od 2014 r. mieszkającego na stałe we Francji, któremu rumuńskie władze bezproblemowo wydały paszport, ale odmówiły wydania dowodu osobistego — bo zgodnie z ichnim prawem taki dokument może otrzymać wyłącznie obywatel Rumunii mający miejsce zamieszkania w Rumunii. Wydano mu tylko tymczasowy dokument tożsamości, który nie jest dokumentem podróży i który musi być corocznie odnawiany.
Zainteresowany zaskarżył odmowę wydania dowodu osobistego do Curtea de Apel București, który stwierdził, że prawo unijne nie zmusza państw do wydawania swym obywatelom każdego dokumentu tożsamości. Co więcej paszport został mu wydany, dzięki czemu może korzystać z prawa do swobodnego przemieszczania się po UE, przeto zarzut dyskryminacji ekspatów jest nietrafny — to legea e dură, dar aceasta este legea…
…jednak zdaniem Înalta Curte de Casație și Justiție można mieć wątpliwości, czy odmowa wydania dokumentu tożsamości tylko ze względu na to, że zdecydował się wyemigrować do innego państwa jest do pogodzenia z unijnym prawem, zatem zwrócił się z tym zagadnieniem do TSUE.
art. 21 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu UE
Każdy obywatel Unii ma prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium Państw Członkowskich, z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w Traktatach i w środkach przyjętych w celu ich wykonania.
art. 45 ust. 1 Karty Praw Podstawowych UE
Każdy obywatel Unii ma prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium Państw Członkowskich.
art. 4 ust. 3 dyrektywy 2004/38 w/s prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium Państw Członkowskich
Państwa Członkowskie, działając zgodnie ze swoimi przepisami, wydają i odnawiają swoim obywatelom dowód tożsamości i paszport, potwierdzających ich przynależność państwową.
W swym orzeczeniu Trybunał Sprawiedliwości UE przypomniał, iż każdy obywatel państwa członkowskiego Unii Europejskiej jest równocześnie obywatelem Unii Europejskiej, zaś każdemu obywatelowi UE przysługuje prawo swobodnego przemieszczania się i pobytu na całym terytorium UE. Warunkiem korzystania z tego uprawnienia może być posiadanie przy sobie dokumentu tożsamości lub paszportu, które to dokumenty w zakresie podróży na terytorium UE są równoważne.
Tymczasem prawo rumuńskie różnicuje swych obywateli ze względu na miejsce zamieszkania: każdy może wystąpić o paszport, natomiast obywatelom tylko czasowo przebywającym w kraju wydawany jest tymczasowy dokument tożsamości, którego ważność wynosi tylko jeden rok i który nie uprawnia do przekraczania granic wewnętrznych UE. (Mało tego: deklarując miejsce zamieszkania poza Rumunią obywatel musi zwrócić swój władzom „zwykły” dowód osobisty (sic!).) Niezależnie jednak od tego, że rzecznik generalny w swej opinii zwrócił uwagę, iż użyty w dyrektywie spójnik „lub” oznacza alternatywę zwykłą (co sugeruje, że państwa mają wybór jeśli chodzi o wydawanie dokumentów podróży), to przecież kluczowy jest cel regulacji, którym jest zapewnienie pewnego stopnia mobilności, tj. możliwości korzystania z podstawowego prawa do swobodnego przemieszczania się po całym terytorium UE. Biorąc zaś pod uwagę, że realizacja prawa do swobodnego przemieszczania się i przekraczania granic wewnątrzunijnych może być uzależniona od posiadania ważnego dokumentu tożsamości lub paszportu — państwa nie mogą różnicować uprawnień swych obywateli ze względu na stałe miejsce zamieszkania, a zwłaszcza utrudniać ich realizacji ze względu na skorzystanie z przysługującego prawa do migracji i wyboru miejsca zamieszkania poza krajem ojczystym. (Takim utrudnieniem był np. brak możliwości wyjazdu z Rumunii w okresie, kiedy jedyny dokument, tj. paszport znajdował się w ambasadzie państwa trzeciego, a to w związku z ubieganiem się o wizę — w tym czasie mężczyzna nie mógł legalnie opuścić kraju i pojechać do Francji.)
Z tego względu TSUE orzekł, iż odmowa wydania dokumentu tożsamości obywatelowi tylko ze względu na stałe miejsce zamieszkania poza krajem ojczystym narusza kardynalną swobodę przemieszczania się. Rzecz jasna prawo to nie jest nieograniczone, jednak jego limitowanie ze względu na miejsce zamieszkania poza państwem jest nieuzasadnione i nieproporcjonalne do jakkolwiek określonego celu takiej regulacji. (Kolejna ciekawostka: rząd rumuński twierdził, że odmowa wydania dowodu osobistego wynika z braku możliwości wskazania adresu zamieszkania, który znów jest niezwykle istotny ze względu na prawa i obowiązki natury administracyjnej i cywilnoprawnej.)
Zamiast komentarza: na szczęście ten problem nie dotyczy Polaków, niezależnie od miejsca zamieszkania: obowiązek posiadania dowodu osobistego spoczywa na każdym pełnoletnim obywatelu polskim zamieszkującym na terytorium RP — ale każdy obywatel Polski ma niezbywalne prawo posiadania tego dokumentu tożsamości, niezależnie od miejsca zamieszkania.