A teraz coś z całkiem innej beczki: skoro altana działkowa może być wzniesiona na ogródku bez pozwolenia lub zgłoszenia budowlanego, a nakaz rozbiórki może dotyczyć tylko samowoli budowlanej — czyli obiektu wzniesionego bez akceptacji administracji — to czy nadzór budowlany może wydać nakaz rozbiórki postawionej na ogródku działkowym altany — która przekracza parametry wynikające z ustawy?
wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2023 r. (II OSK 863/21)
Zakres nakazywanej rozbiórki musi zostać określony w sposób adekwatny do stwierdzonego zakresu samowoli budowlanej, a także celu regulacji w postaci doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W szczególności przyjmuje się, że zakres nakazu rozbiórki nie może przekraczać zakresu faktycznej samowoli budowlanej, a zatem jeżeli dająca się wyodrębnić z całości część samowolnie wzniesionego obiektu może zostać zalegalizowana, organ powinien w takim zakresie przeprowadzić procedurę legalizacyjną, nakaz rozbiórki zaś wydać tylko w zakresie części obiektu niemożliwej do zalegalizowania.
Orzeczenie dotyczyło nakazu rozbiórki altany wybudowanej 20 lat wcześniej na ogródku działkowym, a to ze względu na przekroczenie dopuszczalnych rozmiarów takiego obiektu (budynek o wymiarach 5,99 x 7,35 m i wysokości 5,20 m, na parterze salon z aneksem kuchennym i wydzielona łazienka, na poddaszu trzy urządzone pokoje, plus przylegająca zabudowa 4,26 x 1,57 m (z poddaszem użytkowym), do tego wszystkiego podcień 2,26 x 2,95 m).
W skardze na wydaną decyzję działkowczyni podkreśliła, iż do powierzchni altany błędnie doliczono 12-metrowy ganek — traktując go jako podcień — nieprawidłowo, ponieważ nieprawidłowo uznano, że ganek nie może być przykryty jednym dachem wraz z budynkiem.
Odnosząc się do tych argumentów sąd uznał, że wprawdzie pojęcie „powierzchni zabudowy” nie zostało normatywnie zdefiniowane — jest ono określone wyłącznie w Polskiej Normie, która wprawdzie nie jest przepisem prawa, ale skoro buduje się zgodnie z zasadami sztuki, to i z normami — a więc chodzi o „rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Powierzchnia zabudowy powstaje, jako powierzchnia otrzymana przez zrzutowanie bryły budynku (zewnętrznych krawędzi/ścian) w stanie wykończonym”. Skoro więc podstawę konstrukcji spornej altany stanowi podcień, nad którym znajduje się poddasze, to należy wliczyć także ten element — który nie może być traktowany jako ganek, ponieważ tworzy on z całym budynkiem jedną, przykrytą wspólnym dachem bryłę, tak pod względem architektonicznym, jak konstrukcyjno-funkcjonalnym. Skoro więc całość powierzchni zabudowy sięga przeszło 43 m2, to nakaz rozbiórki altany był prawidłowy (wyrok WSA w Szczecinie z 18 grudnia 2020 r., II SA/Sz 666/20).
art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych
Ilekroć w ustawie jest mowa o:
9a) altanie działkowej — należy przez to rozumieć wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2;
art. 13 ust. 1 urod
Na terenie działki nie może znajdować się:
1) altana działkowa niespełniająca wymagań określonych w art. 2 pkt 9a;
2) obiekt gospodarczy o powierzchni zabudowy przekraczającej 35 m2 oraz o wysokości przekraczającej 5 m przy dachach stromych i 4 m przy dachach płaskich.
art. 29 ust. 2 pkt 4 prawa budowlanego
Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa:
4) altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych;
W skardze kasacyjnej od tego orzeczenia zainteresowana zarzuciła niedopuszczalność nakazania rozbiórki budynku, którego wzniesienie nie wymagało pozwolenia lub zgłoszenia budowlanego, ale też podkreśliła, że skoro problem dotyczył podcienia, to należało ograniczyć się do nakazania rozbiórki częściowej.
Naczelny Sąd Administracyjny częściowo przyznał rację działkowczyni:
- owszem, altany działkowe co do zasady nie podlegają reżimowi prawa budowlanego, tj. ich budowa nie wymaga pozwolenia czy zgłoszenia — dotyczy to jednak altan sensu stricto, czyli takich, które są zgodne z ustawą o rodzinnych ogrodach działkowych;
- jeśli jednak budynek wzniesiony na ogrodzie działkowym przekracza parametry altany — altaną nie jest, a więc przepisy prawa budowlanego się stosuje: konieczne jest przejście procedury administracyjnej, uzyskanie pozwolenia lub zgłoszenie, etc.;
- skoro zatem działkowczyni zdecydowała się na budowę nie-altany, nie może się dziwić, że inwestycja spotkała się z sankcją w postaci nakazu rozbiórki;
- przy czym legalizacja takiej samowoli jest niedopuszczalna — bo oznaczałoby to zgodę na pozostawienie obiektu przekraczającego dopuszczalne rozmiary altany działkowej;
- rację ma natomiast skarżąca powołując się na brak rozważenia możliwości tylko częściowej rozbiórki — w tym sensie, że organy nadzoru nie podjęły żadnej czynności wyjaśniającej, czy aby technicznie możliwa była rozbiórka częściowa, tj. dostosowanie budynku do gabarytów wynikających z ustawy o ogrodach działkowych;
- a wynika to z zasady, iż zastosowane środki powinny być proporcjonalne do naruszenia prawa — toteż „działania podejmowane przez organy nadzoru służyć powinny zastosowaniu rozwiązań niezbędnych do przywrócenia stanu zgodnego z prawem”, zatem sąd, zamiast stosować najostrzejszą sankcję, powinien rozważyć, czy aby nie jest możliwe tylko częściowe rozebranie obiektu — przywrócenie mu parametrów altany ogrodowej (por. wyrok NSA z 21 października 2021 r., II OSK 3239/18);
- tu jednak NSA podkreślił, że prawidłowa ocena dokumentacji budowlanej wymaga wiedzy specjalistycznej, którą sąd administracyjny co do zasady nie dysponuje — zatem zamiast samodzielnie próbować analizować materiały, sąd powinien był powołać biegłego.
Biorąc pod uwagę taką wykładnię NSA uchylił wyrok, a także nakaz bezwarunkowej rozbiórki altany ogródku działkowym i zwrócił sprawę do ponownego rozpoznania przez nadzór budowlany.