Czy samorząd może ustanowić zakaz używania łodzi motorowych — jednostek pływających napędzanych silnikiem spalinowym — na określonym akwenie wodnym? Jeśli jest to konieczne dla ochrony środowiska przed hałasem generowanym przez motorówki i ścigacze? A może właśnie wówczas, jeśli jest to konieczne, ale owa konieczność nie wynika z niepopartego niczym przekonania?
nieprawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 18 czerwca 2024 r. (II SA/Wr 116/24)
Odpowiednie warunki akustyczne, o których mowa w kontekście art. 116 ust. 1 Prawa ochrony środowiska udzielającego radzie powiatu kompetencji do ograniczenia lub zakazu używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na zbiornikach wodnych to warunki zgodne z przepisami określającymi poziom hałasu. Warunki te należy najpierw określić, zmierzyć, a następnie zweryfikować według wzorca normatywnego. Nie wystarczy potraktowanie emisji hałasu jak antywartości środowiskowej. Negatywny wynik weryfikacji zobowiązuje organ do wprowadzenia zakazu lub ograniczenia. Skoro ustawodawca rozróżnia zakaz i ograniczenie, to organ musi dysponować wiarygodnymi informacjami uzasadniającymi formę i zakres restrykcji.
Sprawa zaczęła się od uchwały Rady Powiatu w Lubaniu wprowadzającej całoroczny zakaz używania łodzi — jednostek pływających — napędzanych silnikiem spalinowy na jeziorach Leśniańskim i Złotnickim.
Jako uzasadnienie zakazu wskazano otrzymywane petycje obywateli oraz uwarunkowania przyrodniczo-środowiskowe oraz turystyczno-rekreacyjne, a zwłaszcza konieczność ograniczenia hałasu generowanego przez motorówki i inny sprzęt pływający wyposażony w silnik spalinowy. Tak sformułowany zakaz nie dotyczył m.in. jednostek pływających policji, straży pożarnej i rybackiej, jednostek ratowniczych i zabezpieczających zawody odbywające się na wodzie, a także rybaków i statków turystycznych.
art. 116 ust. 1 prawa ochrony środowiska
Rada powiatu, w drodze uchwały (…) ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.
Uchwałę zaskarżył prokurator, którego zdaniem rada powiatu przed wprowadzeniem zakazu nie potwierdziła konieczności zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych, w szczególności nie wykazała poziomu hałasu wokół jezior Leśniańskiego i Złotnickiego, co uniemożliwia obiektywne stwierdzenie, że zakaz będzie chronił otoczenie przed nadmierną emisją hałasu. Co więcej uchwała zakreśliła zbyt szeroki katalog podmiotów wyłączonych spod zakazu (zgodnie z ustawą ograniczenia nie mogą dotyczyć wyłącznie jednostek używanych w celu zapewnienia bezpieczeństwa publicznego lub do utrzymania cieków i zbiorników wodnych).
WSA przyznał rację prokuratorowi: istotą regulacji jest ochrona środowiska przed hałasem, tj. zapewnienie jak najlepszego stanu akustycznego, poprzez m.in. obniżenie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego, lub co najmniej utrzymanie tego poziomu. Ochrona przed hałasem jest ochroną przed emisją w postaci nadmiernych, uciążliwych dźwięków — takich, które przekraczają dopuszczalne poziomy.
Jednym z przepisów mających ułatwić ochronę środowiska przed hałasem jest norma pozwalająca powiatowi wprowadzić zakaz używania łodzi napędzanych silnikiem spalinowym, o ile jest to konieczne dla zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych. „Odpowiednich”, czyli określonych w rozporządzeniu w/s dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, a odnoszonych do różnych rodzajów terenów i źródeł hałasu. Ustalenie czy istnieje konieczność ustanowienia zakazu korzystania z jednostek motorowych powinno zatem polegać na porównaniu stopnia zanieczyszczenia hałasem z pożądanym wzorcem, w tym przypadku dla obszaru przeznaczonego na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Oznacza to, że uchwała nie może mieć charakteru arbitralnego, uznaniowego („rada może…”), lecz samorządowcy są związani zaistniałą sytuacją (jeśli zachodzą przesłanki, „rada ograniczy lub zakaże…”).
Nie można przy tym pomijać, że prawo do korzystania ze środowiska jest prawem powszechnym, także w zakresie uprawiania sportu i wypoczynku, a obejmuje ono także prawo do korzystania z wód. Uprawnienia te są zasadą, odstępstwo od nich jest wyjątkiem — zatem nakładanie wszelkich zakazów i ograniczeń musi mieć na uwadze także uzasadniony interes osób, które korzystają ze sprzętu pływającego napędzanego silnikiem spalinowym. Wyjątki takie może wszakże nakładać ustawodawca (np. w rezerwatach, parkach narodowych i innych obszarach objętych formą ochrony przyrody) — zaś oceny tej nie mogą zmienić żadne petycje społeczeństwa. Zaskarżona uchwała rady powiatów nie opierała się na takiej analizie, nie ustalono zwłaszcza, czy generowany przez motorówki i inne jednostki dźwięk przekracza dopuszczalne poziomy hałasu. W tym celu najsamprzód należy istniejące poziomy zmierzyć, odnieść do wzorca normatywnego — i dopiero można ustanawiać zakaz używania łodzi napędzanych silnikiem spalinowym.
art. 4 ust. 1 prawa ochrony środowiska
Powszechne korzystanie ze środowiska przysługuje z mocy ustawy każdemu i obejmuje korzystanie ze środowiska, bez użycia instalacji, w celu zaspokojenia potrzeb osobistych oraz gospodarstwa domowego, w tym wypoczynku oraz uprawiania sportu, w zakresie:
1) wprowadzania do środowiska substancji lub energii;
2) innych niż wymienione w pkt 1 rodzajów powszechnego korzystania z wód w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. — Prawo wodne.
art. 32 ust. 1-2 prawa wodnego
1. Każdemu przysługuje prawo do powszechnego korzystania z publicznych śródlądowych wód powierzchniowych, morskich wód wewnętrznych oraz z wód morza terytorialnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.
2. Powszechne korzystanie z wód służy do zaspokajania potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego lub rolnego, bez stosowania specjalnych urządzeń technicznych, a także do wypoczynku, uprawiania turystyki, sportów wodnych oraz, na zasadach określonych w przepisach odrębnych, amatorskiego połowu ryb.
Stwierdzając nieważność aktu prawa miejscowego WSA dodał, iż ewentualne wyjątki od zakazu nie mogą iść tak daleko, jak określili to radni powiatowi, w szczególności nie mogą obejmować jednostek turystycznych i rybackich, a także prowadzonej na akwenie wodnym działań szkoleniowych.