Za informację publiczną może być pobrana opłata, o ile wskazana we wniosku forma udostępnienia wymaga przekształcenia danych, co znów pociąga za sobą koszty — to oczywista oczywistość. Czy jednak opłata za udostępnienie informacji publicznej może być uzasadniona kosztami wynagrodzeń pracowników, którzy musieli przepisać dane? Czy jednak jest to zwykła praca urzędników i za to im płaci urząd?
wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2021 r. (III OSK 264/21)
Kosztem dodatkowym [udostępnienia informacji publicznej] jest wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania urzędu związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia informacji publicznej. Koszty osobowe mogą być potraktowane jako dodatkowe tylko wówczas, jeżeli konieczność zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika tylko ze specjalnej, szczególnej formy lub sposobu jej udzielenia wskazanej we wniosku.
Sprawa zaczęła się od wysłanego przez stowarzyszenie do burmistrza Głuchołaz kilku pytań dotyczących opłat i upomnień za niewłaściwe parkowanie w strefie płatnego parkowania w mieście. Organ odpowiedział na najprostsze z nich, ale odpisał, że ustalenie precyzyjnych szczegółów będzie wymagało poniesienia dodatkowych kosztów wynikających z konieczności opracowania danych, które nie są przetwarzane w systemach teleinformatycznych, toteż będzie trzeba przejrzeć i przepisać sporo dokumentów papierowych („przeglądnięcie wystawionych upomnień wraz z pracami archiwizacyjnymi zajmie ok. 69 godzin, licząc 1 minutę na każde z 4.144 upomnień. Z kolei na przeglądnięcie wystawionych tytułów wykonawczych i wynotowanie stosowanych danych potrzebnych będzie ok. 58 godzin, przy założeniu, że na przeglądnięcie jednego z 1.750 upomnień wraz z pracami archiwizacyjnymi przeznaczy się 2 minuty”) co przy liczbie „127 godzin pracy” i stawce „24,24 zł brutto za godzinę wraz z kosztami pracodawcy” daje kwotę 3 tys. złotych z haczykiem. Wyjaśniono także, że jeśli wnioskodawca nie wycofa lub nie zmieni treści żądania, odpowiedź zostanie udzielona, a opłata naliczona.
art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej
Dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15.
W tym momencie wnioskodawca przesłał do urzędu wezwanie, w którym oświadczył, że nie zgadza się z opłatą i zażądał udostępnienia informacji, a następnie wniósł skargę do WSA, w której zarzucił, że co do zasady dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, zatem opłata powinna mieć charakter wyjątku i nie może wynikać ze względu na ilość lub konieczność przetworzenia informacji, ani też obejmować wynagrodzeń pracowników zaangażowanych w udzielenie odpowiedzi (nawet jeśli wymaga pracy w nadgodzinach lub specjalnego zatrudnienia dodatkowych osób).
Zdaniem burmistrza skarga była bezprzedmiotowa na tym etapie, ponieważ skarżyć wysokość opłaty można dopiero po ustaleniu jej wysokości. Jednak wnioskodawca nie odpowiedział na pismo, zatem żądane dane zostały opracowane i przesłane, za co należy się 2,97 tys. złotych (bo dokumenty przygotowało 2 urzędników, na zlecenie, a każdy z nich pracował po 64 godzin).
art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej
1. Jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom.
2. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.
Odnosząc się do skargi WSA stwierdził, że skarga na powiadomienie o wysokości opłaty jest, po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, dopuszczalna. Odnośnie meritum sporu: dane nie były w żaden sposób usystematyzowane, przez co udostępnienie informacji publicznej wymagało manualnego opracowania treści 80 segregatorów, co wykracza poza zakres normalnego funkcjonowania urzędu. Wnioskodawca mógł wskazać inny sposób udostępnienia danych lub też poprosić o wgląd w akta i sporządzić kopie we własnym zakresie. Obciążający organ nakład pracy nie może być uznany za standardowy, przeto związane z tym koszty osobowe można traktować jako koszty dodatkowe, które obciążają wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej (wyrok WSA w Opolu z 23 listopada 2017 r., II SA/Op 435/17).
W skardze kasacyjnej strona skarżąca zarzuciła, iż opłata została ustalona za przetworzenie informacji (art. 3 ust. 1 pkt 1 udip) — bo tak należy traktować wyszukanie i przepisanie danych z segregatorów — podczas gdy ustawa dopuszcza pobieranie opłat wyłącznie za przekształcenie informacji na specjalną formę (np. zgranie danych na dyskietkę, etc.). Stanowisko stowarzyszenia poparł Rzecznik Praw Obywatelskich, który w odrębnej skardze podkreślił, że domaganie się opłat za dostęp do informacji publicznej nie tylko zaprzecza darmowości tej instytucji, ale też może zniechęcać obywateli do korzystania z uprawnienia gwarantowanego konstytucyjnie.
Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że co do zasady dostęp do informacji publicznej jest darmowy, jednakże opłata za jej udostępnienie może być pobrana w dwóch przypadkach:
- jeśli udzielenie odpowiedzi we wskazany przez wnioskodawcę sposób skutkuje powstaniem kosztów;
- jeśli wydatki są wynikiem konieczności przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.
Najczęściej koszty powstają przy konieczności przeniesienia danych z formy elektronicznej na nośnik papierowy (wydruk) lub w przypadku konieczności digitalizacji danych, które postaci elektronicznej nie mają — aczkolwiek przekształcenie informacji publicznej może być związane także z usunięciem danych chronionych na podstawie innych przepisów (wyrok NSA z 7 listopada 2019 r., I OSK 547/18). Oznacza to, że „formą” w rozumieniu art. 15 ust. 1 udip jest także dokonanie kompilacji danych przetwarzanych w rozproszonych zbiorach, zaś w takim przypadku przekształcenie danych nie jest zabiegiem czysto technicznym, odnoszącym się do zewnętrznej formy informacji. W takim przypadku podmiot mogą obciążać koszty opracowania danych, w tym koszty osobowe (koszty pracy) i koszty rzeczowe (materiałów), pod warunkiem rzecz jasna, że koszt ten wykracza poza normalne zasady funkcjonowania podmiotu. Nie istnieje przy tym norma sprzeciwiająca się odzyskaniu kosztu pracy, jeśli zobowiązany wykaże, iż wydatki wykraczają poza czynności pracownika wynikające z jego obowiązków — może być to zatem zarówno koszt wynagrodzenia osoby specjalnie zatrudnionej, jak i suma zapłacona tytułem nadgodzin.
Zamiast komentarza: swego czasu wyrażony w orzeczeniu pogląd niewątpliwie uchodziłby co najmniej za kontrowersyjny, jeśli nie kuriozalny, tymczasem wydaje się, że NSA nie ma najmniejszych wątpliwości co do słuszności swego stanowiska — chyba zgubiłem moment, kiedy wykładnia kosztów przekształcenia danych w inną formę uległa zmianie.