Czy uchwała rady gminy, która nie została ogłoszona, może być źródłem prawa powszechnie obowiązującego? Czy jednak prawo powielaczowe ex definitione powinno być taktowane jako nieważne? (nieprawomocny wyrok WSA w Olsztynie z 11 lutego 2021 r., II SA/Ol 854/20).
Sprawa dotyczyła przyjętego przez radnych gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt — przyjętego, ale nieogłoszonego w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Zdaniem prokuratora, który wniósł do WSA skargę na uchwałę, warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego zawierającego normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest jego prawidłowe ogłoszenie, a skutkiem uchybienia jest nieważność uchwały.
art. 88 ust. 1 Konstytucji RP
Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie.
W odpowiedzi na skargę wójt powołał się na wcześniejsze rozbieżności w ocenie czy uchwała, o której mowa w art. 11a uoz jest aktem prawa miejscowego, niepodlegającym ogłoszeniu. Taki pogląd ustabilizował się dopiero w 2017 r., z tego samego roku pochodzi zakwestionowana uchwała — rada nie może po czasie ponosić konsekwencji zmiany linii orzeczniczej. Co więcej akt został już całkowicie skonsumowany, nie wywołuje już skutków prawnych, zatem ewentualne stwierdzenie jego nieważności jest bezcelowe.
art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych
W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się:
2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż rzeczywiście w orzecznictwie istniały rozbieżności czy gminny program opieki nad zwierzętami jest aktem prawa miejscowego, czy jednak — jako „program” — stanowi akt planowania, który po części zawiera postanowienia indywidualno-konkretne. Jednakże z czasem ugruntował się pogląd, iż wystarczy jednak choćby jedna norma generalno-abstrakcyjna, by cały akt zakwalifikować jako akt prawa miejscowego (wyrok NSA z 12 października 2016 r., II OSK 3245/14; NSA z 30 marca 2016 r., II OSK 221/16).
Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ogłoszenie każdego aktu normatywnego zawierającego normy powszechnie obowiązujące jest obowiązkowe, w przypadku aktów prawa miejscowego publikacja powinna nastąpić w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niewykonanie obowiązku publikacji aktu prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa, ponieważ skutkiem zaniechania jest brak uzyskania przez uchwałę mocy obowiązującej. W konsekwencji oznacza to, że prawo powielaczowe — nieogłoszona uchwała rady gminy — wejść w życie nie może, co przesądza o stwierdzeniu jej nieważności w całości.
Jako bezzasadny uznano przy tym argument, iż zakwestionowany akt wygasł przed wniesieniem skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały — w przeciwieństwie do jej uchylenia — wywiera skutek z mocą wsteczną (ex tunc), zatem jest ona nieważna od samego początku. Oznacza to, że uchwałę należy traktować tak, jakby jej nigdy nie było — ale przecież na jej podstawie mogły być podejmowane pewne działania — więc orzeczenie stwierdzające nieważność ma znaczenie z punktu widzenia czynności podjętych na jej podstawie (co oznacza, że WSA pośrednio zasugerował, że potencjalnie teraz może się zacząć…)