Czy bezdomne zwierzęta z terenu konkretnej gminy powinny trafiać tylko i wyłącznie do schroniska prowadzonego na terenie tej konkretnej gminy?

Czy w polskim prawie obowiązuje zasada „jedna gmina — jedno schronisko dla bezdomnych zwierząt”? Czy schronisko może przyjmować zwierzaki spoza obszaru gminy, w której prowadzona jest działalność? Czy cofnięcie zezwolenia na prowadzenie schroniska dla zwierząt może być spowodowane współpracą schroniska z innymi gminami? A na marginesie: czy związanie sądu administracyjnego prawomocnym orzeczeniem NSA oznacza, że można sobie jeszcze raz, ot tak, luźno podejść do sprawy?


cofnięcie zezwolenia prowadzenie schroniska zwierząt

Zabierajcie psiaki ze schronisk — one zabiorą Was na wspaniałe susy przez niesamowite łąki! (fot. Olgierd Rudak, CC-BY-SA 3.0)


wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. (II OSK 1903/19)
1) Zezwolenie nie musi zawężać się do wykonywania działalności służącej tylko gminie, na której znajduje się schronisko. Dlatego wskazanie lokalizacji schroniska na terenie określonej gminy nie oznacza z automatu, że dane schronisko może przyjmować zwierzęta bezdomne tylko z terenu gminy, na której znajduje się schronisko.
2) Przepisy ustawy o ochronie zwierząt są ukierunkowane na maksymalizację ochrony zwierząt niezależnie od miejsca ich pochodzenia, a więc ich wykładnie wraz z odpowiednimi przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie musi prowadzić do zawężenia działalności schroniska tylko w odniesieniu do zwierząt z terenu gminy, na którym znajduje się dane schronisko.

Orzeczenie wydano w sprawie wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt Wojtyszki, jaki do wójta gminy Brąszewice gminy złożyło Stowarzyszenie Obrona Zwierząt. Zdaniem stowarzyszenia podstawą wniosku są zarówno stwierdzone nieprawidłowości w opiece nad zwierzętami, ale też okoliczność, iż schronisko przyjmuje zwierzęta wyłapywane z terenu aż 74 gmin, co oznacza, że wyszło poza zakres obszaru działalności wynikający z zezwolenia, formalnie obejmujący tylko gminę Brąszewice.

art. 7 ust. 1 pkt 3-4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach
Na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie:
3) ochrony przed bezdomnymi zwierzętami,
4) prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części
— wymagane jest uzyskanie zezwolenia.

Wójt stwierdził, że przedsiębiorca ma zawarte umowy o odławianie bezdomnych psów i zapewnienie im opieki w swoim schronisku z 74 gminami, zaś każda z tych gmin przyjęła program opieki nad bezdomnymi zwierzętami i udzieliła mu stosownego zezwolenia. Podczas prowadzonej w schronisku kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości: w 1590 boksach przebywa 2701 psów i 45 kotów; boksy były zadaszone i zapewniały zwierzętom prawidłowe warunki, w schronisku pracowało 10 pracowników. Wszystkie zwierzęta były zadbane, boksy czyste, zwierzęta były prawidłowo karmione i miały regularny dostęp do wody, zapewniono im także opiekę weterynaryjną. Brak jest przy tym przepisów, w myśl których „obszar działalności” schroniska wykluczał świadczenie usług dla gmin innych, niż ta, w której przedsiębiorca prowadzi działalność. Stąd też wójt odmówił cofnięcia zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt, tę decyzję podtrzymało Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

art. 190 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Odnosząc się do wniesionej przez stowarzyszenie skargi na decyzję WSA podkreślił, że ten sam spór między tymi stronami był już przedmiotem rozważań sądów. Początkowo WSA był zdania, iż przyjmowanie zwierząt wyłapanych poza terenem gminy, w której prowadzona jest działalność, jest przekroczeniem warunków zezwolenia (wyrok WSA w Łodzi z 22 września 2015 r., II SA/Łd 559/15). Jednakże poglądu tego nie zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny, którego zdaniem rozróżnić należy prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt (art. 7 ust. 1 pkt 3 ucpg) od samego wyłapywania zwierząt (art. 7 ust. 1 pkt 2 ucpg), a przecież nie można wykluczyć, że przedsiębiorca ma stosowne zezwolenia od innych gmin — dopóki więc nie ustali się tej okoliczności, nie można ostatecznie rozstrzygnąć sprawy (wyrok NSA z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3038/15). Prowadzi to do konkluzji, iż skoro wójt otrzymał od prowadzącego schronisko przedsiębiorcy dowód, że posiada stosowne umowy z 74 gminami, które zezwoliły na wyłapywanie bezdomnych zwierząt, ich transport oraz umieszczenie w schronisku, to nie można podważać tego, że działalność prowadzona jest w sposób prawidłowy — co oznacza, że nie było podstaw do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie schroniska (wyrok WSA w Łodzi z 26 lutego 2019 r., II SA/Łd 1127/18).

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie Obrona Zwierząt zarzuciło m.in. błędne utożsamianie pojęcia „miejsca świadczenia usług” (art. 7 ust. 6 ucpg) i „obszaru działalności” (art. 9 ust. 1 pkt 2 ucpg). Co więcej zapobieganie bezdomności zwierząt nie jest zadaniem własnym gminy, lecz obowiązkiem wynikającym z ustawy o ochronie zwierząt, skoro więc art. 11 ust. 1 uoz obowiązek ten nakłada na gminy, to działalność schroniska musi być ściśle związana z terytorium gminy, co oznacza ograniczenie swobody prowadzonej działalności gospodarczej. Co więcej nie można ustawowego pojęcia „ochrony przed bezdomnymi zwierzętami” sprowadzać do prostego ich „wyłapywania” czy „odławiania”, a nawet „przyjmowania do schroniska”, „zapewnienia miejsca” czy „zapewnienia opieki” — a tak są określane czynności podejmowane przez przedsiębiorcę. W sprawie nie można także pomijać, iż materia jest uregulowana częściowo w przepisach poświęconych czystości i porządkowi w gminie, a częściowo w przepisach gwarantujących ochronę zwierząt — a przecież każda z tych regulacji ma swój (inny) cel, więc analiza sposobu funkcjonowania schroniska dla bezdomnych zwierząt musi  brać pod uwagę także potrzeby psów i kotów.

NSA nie podzielił tych argumentów: skoro sąd, któremu sprawa została przekazana, jest związany przedstawioną przez NSA wykładnią (art. 190 ppsa), zaś materia była już dwukrotnie przedmiotem orzekania (wcześniej był też wyrok NSA 17 marca 2015 r., II OSK 2136/13), nie można więc domagać się, by ponownie rozpoznając sprawę sąd wyszedł poza stanowisko NSA. Tymczasem we wcześniejszych orzeczeniach  nakazano dokładne ustalenie sposobu prowadzenia przez przedsiębiorcę schroniska dla zwierząt, ale zwrócono też uwagę, że zapewnienie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami (w tym ich wyłapywanie) nie jest elementem usługi polegającej na prowadzeniu schroniska, co oznacza, że wymagane jest posiadanie odrębnych umów i zezwoleń.
Nie jest także naruszeniem warunków zezwolenia przyjmowanie do schroniska zwierząt „z poza” (sic!) terenu gminy — sęk w tym, że „obszar działalności objętej zezwoleniem” nie oznacza miejsca, z którego pochodzą zwierzęta objętych opieką schroniska, zatem zezwolenie może ale nie musi dotyczyć obszaru konkretnej gminy (podpowiada to także art. 7 ust. 5 ucpg, który mówi o prowadzeniu działalności na „obszarze własnej gminy”) i nie identyfikują go z miejscem pochodzenia zwierzęcia. Oznacza to, że zezwolenie nie musi być ograniczone tylko do wykonywania działalności na rzecz gminy, w której prowadzonej jest schronisko — zatem schronisko może przyjmować także zwierzęta spoza „macierzystej” gminy.
Rozróżnić zdaniem NSA też należy normę kompetencyjną, określającą właściwość organu (wójta, burmistrza, prezydenta miasta), który wydaje zezwolenie (art. 7 ust. 6 ucpg) od elementu tego zezwolenia jakim jest obszar działalności (art. 9 ust. 1 pkt 2 ucpg). Przepis ten nie zwęża działalności schroniska tylko do obszaru gminy, w której jest ono zlokalizowane — istotą przepisów o ochronie zwierząt jest udzielenie pomocy niezależnie od pochodzenia zwierzęcia, nie ma zatem podstaw do zawężania działalności jednostki tylko do bezdomnych zwierząt tułających się w „lokalnej” gminie.
Owszem, rację ma stowarzyszenie, że prowadzenie schroniska dla zwierząt nie jest zadaniem własnym gminy, jednak nie oznacza to, iżby każda gmina musiała prowadzić odrębne schronisko dla zwierząt — obowiązkiem jest zapewnienie miejsca w schronisku, jednakże równie dobrze może ono znajdować się na terenie innej gminy.

Stwierdzając, iż cofnięcie zezwolenia na prowadzenie schroniska dla zwierząt nie byłoby uzasadnione w tej sytuacji, NSA oddalił skargę kasacyjną stowarzyszenia.

subskrybuj
Powiadom o
guest

Witryna wykorzystuje Akismet, aby ograniczyć spam. Dowiedz się więcej jak przetwarzane są dane komentarzy.

0 komentarzy
Inline Feedbacks
zerknij na wszystkie komentarze