Czy w oparciu o przepisy o informacji publicznej można domagać się dostępu do projektu, w oparciu o który inwestor wystąpił o wydanie pozwolenia budowlanego? Czy jednak udostępnienie projektu budowlanego przez urząd jest niedopuszczalne — ponieważ nie jest to dokument urzędowy, lecz utwór podlegający ochronie z mocy prawa autorskiego? (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2024 r., III OSK 2195/22).
Orzeczenie dotyczyło skargi na bezczynność Prezydenta m. Wrocławia, który nie uwzględnił żądania udostępnienia informacji publicznej w postaci wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego (w tym projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego) na wzniesienie dwóch domów studenckich (pozostawione w uzasadnieniu okruszki pozwoliły ustalić, że chodzi o przebudowę kompleksu Stadionu Olimpijskiego we Wrocławiu).
stanowisko organu:
- Prezydent Wrocławia podkreślił, że wniosek prywatnej spółki o wydanie pozwolenia budowlanego nie jest dokumentem urzędowym, ponieważ nie został wytworzony przez funkcjonariuszy,
- podanie wniesione do urzędu jest więc dokumentem prywatnym, którego przepisy o udostępnianiu informacji publicznej nie dotyczą;
- co więcej projekt budowlany jest utworem podlegającym ochronie prawnoautorskiej, która to okoliczność także wyklucza jego udostępnianie;
- natomiast obywatel może domagać się finalnej decyzji, ale nie złożonego wniosku o wydanie tejże decyzji (nb. magistrat pozwolenie budowlane przekazał zainteresowanemu).
orzeczenie WSA:
- w wydanym wyroku sąd administracyjny przyjął, że projekt budowlany nie stanowi informacji publicznej
- sęk bowiem w tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, tj. każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych;
- zatem charakter taki posiada decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę, ale nie wniosek o wydanie tego pozwolenia, którego elementem jest projekt budowlany;
- ponadto udostępnienie projektu budowlanego naruszałoby także prawa autorskie inwestora — bo wprawdzie dozwolony użytek pozwala korzystać z utworów na potrzeby postępowania administracyjnego, ale żądanie udostępnienia informacji publicznej nie oznacza wszczęcia takiego postępowania;
- mało tego: przekazanie projektu architektonicznego pozwoliłoby także zapoznać się z dokładnym rozkładem pomieszczeń i przebiegiem instalacji (gazowych, elektrycznych, etc.), co mogłoby godzić w poczucie bezpieczeństwa mieszkańców budynku — a nawet w szeroko pojęte ich poczucie prywatności;
art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) oraz ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej
1. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o:
4) danych publicznych, w tym:
a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:
– treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, (…)
2. Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych
W szczególności przedmiotem prawa autorskiego są utwory:
6) architektoniczne, architektoniczno-urbanistyczne i urbanistyczne;
- zaś tak czy inaczej udostępnienie wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego wykracza poza zakres niezbędny do uzyskania informacji publicznej — bo przecież zainteresowany otrzymał finalną decyzję;
- co oznacza, że o jakiejkolwiek bezczynności organu nie mogło być mowy — zatem skarga została oddalona (wyrok WSA we Wrocławiu z 28 kwietnia 2022 r., IV SAB/Wr 1327/21);
skarga kasacyjna:
- we wniesionej skardze kasacyjnej zainteresowany podkreślił, że projekt architektoniczny będący kanwą do wydania pozwolenia budowlanego stanowi informację publiczną;
- a przeszkodą do takiej kwalifikacji nie może być okoliczność, że jest on utworem chronionym z mocy prawa autorskiego;
orzeczenie NSA:
- odnosząc się do sporu Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, iż art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jest podstawą transparentności życia publicznego; prawo do uzyskania informacji publicznej dotyczy wszystkich spraw publicznych, w szczególności dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, jak i używanych przy realizacji zadań urzędów;
- jednakże pojęcie informacji publicznej jest szersze niźli tylko dokumenty urzędowe i obejmuje także dokumenty zawierające informację publiczną, nawet jeśli nie zostały sporządzone przez funkcjonariusza publicznego (dlatego np. prezydent Komorowski powinien był bez gadania udostępnić opinie prawne, które pozwoliły mu podpisać ustawę o „skoku na OFE”);
- przeto błędny jest pogląd, iż skoro projekt budowlany nie został sporządzony przez urzędnika, to nie jest dokumentem urzędowym, a więc nie podlega udostępnieniu jako informacja publiczna;
- nie można też tracić z pola widzenia, że projekt architektoniczny stanowiący załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę jest elementem akt postępowania administracyjnego, a więc jest używany przez organ przy realizacji jego ustawowych zadań — zaś po wydaniu pozwolenia staje się integralną częścią decyzji administracyjnej (a więc jest aktem administracyjnym w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a udip);
- bezczynności przy udostępnieniu informacji publicznej nie sposób przy tym uzasadniać ani prawem do prywatności przedsiębiorcy, ani prawami autorskimi inwestora — raz, że wejście w jego posiadanie nie pozwoli na wybudowanie podobnego obiektu, a dwa, że jeśli organ tak uważa, to powinien wydać decyzję odmowną, w której przedstawi stosowną argumentację.
Stwierdzając, że projekt budowlany będący elementem wniosku o pozwolenie na budowę jest dokumentem urzędowym, a więc podlega udostępnieniu na podstawie przepisów o informacji publicznej, NSA uchylił zaskarżony wyrok i zobowiązał Prezydenta Wrocławia do rozpatrzenia wniosku.