Czy Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za szkodę powstałą wskutek wydania przez WSA wyroku, który następnie został uchylony przez NSA? Czy jednak przed orzeczeniem NSA każda decyzja jest nieprawomocna, a jak ktoś wykonuje nieprawomocną (choćby i korzystną) decyzję, to ryzyko bierze na siebie? A więc szkoda wyrządzona poprzez uchylenie nieprawomocnej decyzji nie jest szkodą powstałą przy wykonywaniu władzy publicznej?
wyrok Sądu Najwyższego z 12 lutego 2025 r. (II CSKP 618/23)
Skarb Państwa nie ponosi odpowiedzialności na podstawie art. 417 § 1 kc za szkody wynikłe z realizacji przez stronę prawa nadanego ostateczną decyzją administracyjną, powstałe w związku z uchyleniem nieprawomocnej decyzji lub wstrzymaniem jej skuteczności. Przyczyną szkody jest przedwczesna realizacja prawa nadanego decyzją, a nie nieprawomocne orzeczenie sądu administracyjnego.
opis stanu faktycznego:
- sprawa zaczęła się od uchylenia przez WSA pozwolenia budowlanego i wstrzymania prac budowlanych — oraz skutecznej skargi kasacyjnej inwestora: NSA uchylił orzeczenie i oddalił skargi na decyzję;
- a ponieważ wstrzymanie robót wiązało się z powstaniem po stronie inwestora wymiernej szkody (m.in. wypłacaniem wykonawcy wynagrodzenia i zwiększeniem kosztów obsługi kredytu), do sądu trafił pozew przeciwko Skarbowi Państwa o zapłatę 397 tys. zł tytułem odszkodowania za skutki zastosowania się do nieprawomocnego wyroku WSA;
art. 77 ust. 1 Konstytucji RP
Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej.
art. 417 § 1 kodeksu cywilnego
Za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa.
wyrok sądu:
- sąd uznał, że wprawdzie wydanie nieprawomocnego orzeczenia sądowego może skutkować odpowiedzialnością odszkodowawczą Skarbu Państwa za delikt wyrządzony przy wykonywaniu władzy publicznej;
- jednakże tylko wówczas, gdy naruszenie prawa miało charakter rażący — zaś odmienna ocena sytuacji, a to wskutek „pogłębionej analizy prawniczej”, warunku takiego nie spełnia — zatem powództwo zostało prawomocnie oddalone;
skarga kasacyjna:
- we wniesionej skardze kasacyjnej firma podkreśliła, iż w świetle art. 417 par. 1 kc Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za każdą szkodę powstałą wskutek naruszenia prawa, a nie tylko za delikt będący skutkiem rażącego naruszenia prawa;
- zaś tak czy inaczej błędny wyrok WSA naruszał prawo w sposób rażący, ponieważ był sprzeczny z ogólnoprzyjętą wykładnią przepisów;
wyrok Sądu Najwyższego:
- po pierwsze jedną z przesłanek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku WSA jest naruszenie prawa materialnego („zwykłe”, niekoniecznie „rażące”);
- po drugie decyzja ostateczna może stać się decyzją prawomocną, jeśli nie jest już zaskarżalna do sądu (art. 16 par. 3 kpa), jednak do chwili prawomocności decyzja administracyjna, choć ostateczna, a więc skuteczna (co do uprawnień) lub wykonalna (co do obowiązków), ma charakter tymczasowy — strona powinna liczyć się z możliwością jej uchylenia lub zmiany;
art. 16 kodeksu postępowania administracyjnego
§ 1. Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.
§ 2. Decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach.
§ 3. Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne.
- uchylenie przez WSA decyzji co do zasady wstrzymuje skuteczność decyzji (w czasie zaistnienia sporu art. 152 ppsa miał brzmienie nieco inne) — co oznacza, że dopóki nie orzeknie NSA, należy brać pod uwagę ryzyko zmiany stanu prawnego;
- w ocenie SN istotny jest podział decyzji na nakładające obowiązki i nadające prawa: w tym pierwszym przypadku rzadkością jest wszczynanie egzekucji przed uprawomocnieniem się decyzji, właśnie ze względu na ryzyko odpowiedzialności odszkodowawczej wobec przymuszonej strony; natomiast decyzja nadająca prawo (np. pozwolenie na budowę) nie może wyrządzić szkody sama przez się, ponieważ nikt nie ma obowiązku rozpoczynać inwestycji do momentu uzyskania ostateczności decyzji — a jeśli strona zaczyna korzystać ze swojego prawa przed jej prawomocnością, to robi to na własne ryzyko;
- w takim przypadku szkoda została wyrządzona nie tyle poprzez wydanie przez WSA wyroku, lecz poprzez wykonanie przez stronę nieprawomocnej decyzji, tj. rozpoczęcie prac budowlanych mimo braku uzyskania potwierdzenia prawomocności pozwolenia budowlanego;
- co innego gdyby to prawomocna decyzja została wzruszona np. wskutek wznowienia postępowania — w takim przypadku Skarb Państwa mógłby ponosić odpowiedzialność odszkodowawczą, biorąc oczywiście pod uwagę ew. przyczynienie się strony do powstania szkody;
Dopiero od prawomocności pozwolenia inwestor ma prawo działać w zaufaniu do jego trwałości, a uchylenie pozwolenia skutkuje odpowiedzialnością Skarbu Państwa na podstawie art. 417 § 1 w zw. z art. 417(1) § 2 kc.
- na marginesie SN zwrócił uwagę, że jeśli inwestor twierdzi, że w tej sytuacji poniósł szkodę, to dowodzi to wyłącznie tego, że nie potrafi prawidłowo spisać umów z wykonawcą — w tym przewidzieć możliwości przesunięcia terminu robót wskutek skorzystania przez kogoś ze zwykłego środka zaskarżenia decyzji — zatem szkoda została wyrządzona nie tyle poprzez uchylenie nieprawomocnej decyzji, ile wskutek zawarcia przez inwestora umów o prace budowlane, pomimo braku prawomocności pozwolenia budowlanego.
Stwierdzając, iż zaskarżony wyrok, choć wadliwie uzasadniony, jest prawidłowy, Sąd Najwyższy oddalił skargę kasacyjną.