Czy gmina może, w ramach regulaminu utrzymania czystości i porządku, ustanowić zakaz wstępu z psem do budynków użyteczności publicznej? A także wprowadzić bezwzględny obowiązek wyprowadzania psów na smyczy i wymóg zakładania kagańca przy spuszczaniu psa ze smyczy?
nieprawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 24 czerwca 2020 r. (II SA/Wr 127/20)
1. Art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Istotą regulacji w tym zakresie winno być określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu wprowadzania zwierząt do miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku.
2. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy czy w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, czy wieku zwierzęcia) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Co więcej, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne, niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.
Orzeczenie dotyczyło skargi prokuratora na przyjęty przez radę gminy regulamin utrzymania czystości i porządku. Prokurator zakwestionował m.in. postanowienia:
- zakazujące wprowadzania zwierząt domowych na teren placów zabaw i piaskownic dla dzieci oraz wprowadzania zwierząt domowych do budynków użyteczności publicznej i obsługi ludności, w szczególności do urzędów, zakładów opieki zdrowotnej i opieki społecznej, szkół i placówek wychowawczych, placówek kulturalno-oświatowych — bo ustawa nie upoważnia rady do wprowadzenia bezwzględnego zakazu, lecz tylko do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami, by ich pobyt nie był uciążliwy lub niebezpieczny, zaś wprowadzone regulacje są nadmierne i nieproporcjonalne do zamierzanych celów;
- nakazujące przechowywanie zaświadczeń o zaszczepieniu psa przeciwko wściekliźnie — ponieważ ta materia została kompleksowo uregulowana w przepisach ustawy, zatem samorząd nie może sobie dowolnie „dopisywać” dodatkowych wymagań;
- wprowadzające obowiązek prowadzenia psów na smyczy w miejscach publicznych oraz zezwalające na zwolnienie psa ze smyczy w miejscach mało uczęszczanych, ale tylko w kagańcu i co najmniej 100 metrów od zabudowy — bo ustanowiony nakaz, który nie przewiduje wyjątków, jest niehumanitarny, a także nieproporcjonalny.
Oceniając skargę WSA przypomniał, że wszystkie akty prawa miejscowego mogą być wydawane wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia (art. 94 Konstytucji RP), zaś treść gminnego regulaminu utrzymania czystości i porządku jest określona ustawowo (art. 4 ucpg), to wyjście poza zakres delegacji jest niedopuszczalny. Skoro więc ustawa nie przewiduje uprawnienia do wprowadzania zakazu wstępu z psem w określone miejsca — zaś rajcy mogą sprecyzować warunki postępowania ze zwierzętami w takich miejscach — to oznacza, że ustawodawca zakłada dostępność do budynków użyteczności publicznej także dla zwierząt domowych, zatem zakaz wstępu z psem przepisy te narusza.
Analogicznie oceniono wymóg przechowywania potwierdzenia poddania psa obowiązkowemu szczepieniu — ta materia jest uregulowana w art. 56 ustawy o o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, zaś samorząd gminny nie może dodatkowo dookreślać wymogów związanych ze szczepieniami, w tym wprowadzać nakazów nieznanych przepisom ustawy.
Jako niehumanitarny i sprzeczny z konstytucyjną zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) uznano także bezwarunkowy obowiązek wyprowadzania psów na smyczy czy w kagańcu, bez uwzględnienia cech tego zwierzęcia. W myśl utrwalonego orzecznictwa gmina może ustanowić obowiązek prowadzenia psa w miejscach powszechnie dostępnych na smyczy lub w kagańcu, ale obowiązek taki nie może mieć charakteru generalnego (wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., II OSK 618/14), zwłaszcza, że co do zasady puszczanie psów jest dozwolone — aczkolwiek pod warunkiem ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela (art. 10a ust. 3 uoz). Bezwarunkowy i generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu prowadzić może do wadliwej — bo bezprawnej — odpowiedzialności przewodnika z art. 77 kw.
Nie zgodził się natomiast sąd z oceną paragrafu nakazującego prowadzenie w kagańcu psa rasy uznawanej za agresywną — czyli takich, których cechy osobnicze przemawiają za koniecznością zachowania szczególnych środków ostrożności. Obowiązek taki dotyczy tylko ras normatywnie uznanych za agresywne (por. „Hodowla ras psów agresywnych — tylko za zezwoleniem”), zaś względy ochrony przed zagrożeniem w miejscach przeznaczonych dla wspólnego użytku z pewnością służą zniwelowaniu uciążliwości i niebezpieczeństwa wynikającego z utrzymywania takich psów.