A skoro niedawno było o tym, że być może ujawnienie tożsamości nauczycielki w protokole z obrad rady gminy narusza RODO, dziś czas na kilka zdań o tym, czy umowa o pracę osoby zawarta z urzędnikiem może być traktowana jako dokument urzędowy? Dzięki czemu w trybie dostępu do informacji publicznej można żądać jej kopii? Czy jednak umowę o pracę należy postrzegać jako dokument prywatny, zatem jej „postać” udostępnieniu nie podlega?
wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2025 r. (III OSK 1506/25)
1) Skoro ustawa o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że informacją publiczną jest treść i postać dokumentów urzędowych i że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do wglądu i udostępnienia w odniesieniu jedynie do dokumentów urzędowych, uprawnione jest twierdzenie, że postać dokumentów innych niż urzędowe nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej.
2) Umowa o pracę, której celem jest nawiązanie indywidualnego stosunku pracy nie jest dokumentem urzędowym lub innym dokumentem odnoszącym się do ustawowych form działania organu władzy publicznej, lecz należy do kategorii aktów prywatnoprawnych sporządzanych na podstawie przepisów prawa pracy.
opis stanu faktycznego:
- sprawa zaczęła się od złożonego w urzędzie miasta wniosku o udostępnienie skanów umów zawartych z radcami prawnymi pracującymi lub świadczącymi usługi na rzecz urzędu, z zastępcami prezydenta miasta, skarbnikiem, sekretarzem oraz kierownictwem komórek organizacyjnych urzędów, a także o wysokości kwot wypłaconych tytułem wynagrodzenia;
- w odpowiedzi urząd przekazał część danych, ale co do reszty odmówił — a w odpowiedzi padło sformułowanie, iż umowy o pracę zawarte z radcami prawnymi, kierowników i zastępcami kierowników komórek organizacyjnych nie stanowią informacji publicznej;
- zatem do WSA trafiła skarga na bezczynność organu;
sąd, podejście pierwsze:
- w pierwszym podejściu WSA uznał, iż skoro umowa o pracę dotyczy indywidualnego stosunku pracy, to skanu umowy nie można jej traktować jako informacji publicznej; owszem, część informacji może podlegać udostępnieniu, ale przecież dokumentacja pracownicza podlega ochronie i skargę oddalił (wyrok WSA z 12 grudnia 2023 r., II SAB/Wa 454/22);
art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej
1. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: […]
4) danych publicznych, w tym:
a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:
– treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,
– dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,
– treść orzeczeń […]
2. Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
par. 16 ust. 1 rozporządzenia MRPiPS dokumentacji pracowniczej
Pracodawca wydaje dokumentację pracowniczą:
1) pracownikowi lub byłemu pracownikowi albo osobom, o których mowa w art. 94(9) § 3 Kodeksu pracy, albo
2) osobie upoważnionej przez pracownika albo byłego pracownika albo osobę, o której mowa w art. 94(9) § 3 Kodeksu pracy.
- natomiast w ocenie NSA uzasadnienie rozstrzygnięcia było wewnętrznie sprzeczne, więc orzeczenie zostało uchylone (wyrok NSA z 19 grudnia 2024 r., III OSK 2718/23);
WSA, podejście drugie:
- trzeba umieć odróżnić „postać” informacji publicznej od „treści” informacji publicznej: „treść i postać” w kontekście informacji publicznej dotyczy wyłącznie dokumentów urzędowych (chodzi nośnik, na którym zawarto określoną treść dotyczącą spraw publicznych, tj. skan lub wersję elektroniczną), zaś w innych przypadkach można domagać się co najwyżej „treści”;
- kopia umowy jest postacią dokumentu, więc nawet jeśli jej treść może podlegać ujawnieniu, np. ze względu na realizację zadań publicznych lub wydatkowanie publicznych środków, to przecież udostępnienie postaci umowy o pracę doprowadziłoby do ujawnienia także informacji irrelewantnych (skanu podpisu, adresu pracownika);
- zaś tak czy inaczej ochronie podlegają dane osobowe zgromadzone w dokumentacji pracowniczej — co w sumie oznacza, że stanowisko organu było prawidłowe (wyrok WSA w Warszawie z 26 lutego 2025 r., II SAB/Wa 763/24);
skarga kasacyjna:
- w skardze kasacyjnej od tego orzeczenia zainteresowany podkreślił, że nie domagał się dostępu do dokumentacji pracowniczej, lecz do konkretnych dokumentów, zaś „postać” umowy o pracy jest dokumentem dotyczącym gospodarowania mieniem publicznym, danych publicznych i samego organu;
- bo i koncepcja rozróżniająca „treść i postać” informacji publicznej została zmyślona przez judykaturę — wszakże w ustawie takiego rozróżnienia brak;
- zaś tak czy inaczej zasady udostępniania informacji publicznej może określać tylko odnośna ustawa, a nie rozporządzenie w/s dokumentacji pracowniczej;
wyrok NSA:
- konstytucyjne prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne obejmuje dostęp do danych o aktywności innych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych;
- nie można przy tym nie dostrzegać, iż prawodawca zobligował do udostępniania nośnika, na którym jakaś informacja została utrwalona — nie tylko jego „treści” ale też „postaci” — tylko w przypadku dokumentów urzędowych zdefiniowanych jako oświadczenie sporządzone przez funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji (art. 6 ust. 2 udip);
- tymczasem osoba podpisująca umowę o pracę pomiędzy gminą a pracownikiem urzędu nie działa jako funkcjonariusz publiczny — nie korzysta ze swych uprawnień władczych — lecz jako podmiot stosunków cywilnoprawnych;
- zawieranie umów o pracę nie oznacza wykonywania władzy publicznej ani realizowania zadań publicznych, zatem umowa o pracę, która dotyczy indywidualnego stosunku pracy, nie ma charakteru publicznoprawnego;
- natomiast umowa o pracę zawarta z urzędnikiem nie może być traktowana jako dokument urzędowy — jest to dokument prywatny, więc jej „postać” (skan, kserokopia) udostępnieniu nie podlega;
- można więc domagać się udostępnienia „treści” takiej umowy, rozumianej jako informacja, tj. wiedza o określonym fakcie — ale skoro wniosek dotyczył przekazania kopii umów o pracę, a nie informacji o treści takiej umowy, to rozstrzygnięcie było prawidłowe.
Biorąc pod uwagę taką wykładnię NSA oddalił skargę kasacyjną.