Czy kaucja wyborcza — obowiązek wpłaty przez kandydata do Parlamentu Europejskiego określonej kwoty, zwracanej po osiągnięciu określonej liczby głosów (i przepadającej, jeśli kandydatura pułapu tego nie osiągnie) — narusza bierne prawo wyborcze? Czy jednak przeciwdziałanie kandydaturom „niepoważnym lub fantazyjnym” eliminuje ryzyko głosów straconych, a więc sprzyja większej reprezentatywności PE? I, wcale nie na marginesie: czy prawodawca krajowy może dowolnie ustalać wysokość takiej kaucji?
wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z 17 września 2026 r. w/s Erakond Eestimaa Rohelised (C‑438/24)
[Unijna zasada demokracji przedstawicielskiej w wyborach do Parlamentu Europejskiego sprzeciwia się prawom krajowym], zgodnie z którymi zarejestrowanie kandydatury w wyborach do Parlamentu Europejskiego jest uzależnione od wpłacenia kaucji w wysokości pięciokrotności minimalnego miesięcznego wynagrodzenia obowiązującego w danym państwie członkowskim, podlegającej zwrotowi pod warunkiem, że kandydat niezależny lub lista kandydatów danej partii osiągnie próg 5 % oddanych w tych wyborach głosów, jeżeli wysokość tej kaucji oraz warunki jej zwrotu wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia zamierzonych przez te uregulowania celów.
opis stanu faktycznego:
- sprawa zaczęła się od złożenia przez estońską partię polityczną Erakond Eestimaa Rohelised („Zielonych”) wniosku o rejestrację listy kandydatów w wyborach do Parlamentu Europejskiego;
- zgodnie z estońskim prawem każdy komitet wyborczy musi wpłacić, na poczet każdego kandydata, kaucję w wysokości 5-krotności minimalnego wynagrodzenia — wyborcza kaucja jest zwrotna, jednak pod warunkiem uzyskania co najmniej 5% głosów na terytorium całego kraju (z orzeczenia wynika, iż była to kwota 4,1 tys. € na każdego kandydata, łącznie 36,9 tys. €);
- ponieważ partia wpłaciła kaucję w odniesieniu do dwóch osób, komisja wyborcza zarejestrowała tylko dwóch pierwszych kandydatów z listy;
- „Zieloni” zaskarżyli odmowę do Riigikohus (sądu najwyższego), który w ramach tymczasowej ochrony nakazał komisji wyborczej uwzględnić na kartach do głosowania pozostałe siedem osób…
- …a do TSUE zwrócił się z pytaniem o to, czy kaucja mająca na celu eliminację kandydatur „niepoważnych lub fantazyjnych” aby nie ogranicza prawa biernego w wyborach do PE, jak też — biorąc pod uwagę ryzyko jej przepadku na rzecz Skarbu Państwa — prawa własności;
art. 39 ust. 2 Karty Praw Podstawowych
Członkowie Parlamentu Europejskiego są wybierani w powszechnych wyborach bezpośrednich, w głosowaniu wolnym i tajnym.
art. 10 ust. 1-2 Traktatu o Unii Europejskiej
1. Podstawą funkcjonowania Unii jest demokracja przedstawicielska.
2. Obywatele są bezpośrednio reprezentowani na poziomie Unii w Parlamencie Europejskim. […]
wyrok TSUE:
- Karta Praw Podstawowych głosi, iż nikt nie może być pozbawiony własności, chyba że wywłaszczenie następuje w interesie publicznym, na podstawie ustawy i za słusznym odszkodowaniem — jednak ta zasada o tyle nie może być punktem odniesienia, że decyzja o starcie w wyborach następuje z własnej woli, a nie pod przymusem, więc ewentualny przepadek kaucji nie może być rozpatrywany jako przymus;
- prawo kandydowania i głosowania w wyborach do Parlamentu Europejskiego związane jest z samym faktem posiadania unijnego obywatelstwa, zatem każdy obywatel Unii ma prawo głosować i kandydować w kraju zamieszkania na identycznych zasadach jak obywatel tego państwa (por. „Polska nie może zakazywać obywatelom innych państw UE zapisywania się do partii politycznych”);
- prawo UE nie reguluje procedury rejestracji kandydatów, także w przypadku wyborów do PE, zatem określenie tych warunków leży w gestii prawodawcy krajowego, który rzecz jasna powinien mieć na względzie ogólne zasady Unii;
- taką fundamentalną zasadą jest przepis, zgodnie z którym funkcjonowanie Unii Europejskiej opiera się na demokracji przedstawicielskiej i zasadzie reprezentatywności — członkowie Parlamentu Europejskiego są wybierani w powszechnych wyborach bezpośrednich, w głosowaniu wolnym i tajnym; Karta Praw Podstawowych dopuszcza wprowadzenie ograniczeń w korzystaniu z przysługujących na jej mocy praw, jednak tylko jeśli takie ograniczenie jest konieczne, odpowiada celom interesu ogólnego lub potrzebom ochrony praw i wolności, a także pod warunkiem proporcjonalności tych ograniczeń;
- odnosząc się do meritum TSUE sporu zwrócił uwagę, iż wpłacana na poczet kandydatury kaucja wyborcza może służyć realizacji interesu publicznego w postaci zwiększenia szans na realną reprezentację wyborców: wszakże zniechęcenie do „niepoważnych lub fantazyjnych” kandydatur zmniejsza liczbę „straconych głosów” — oddanych na osoby, które startowały w wyborach tylko dla hecy;
- stąd też kaucja wyborcza nie pozbawia prawa do ubiegania się o mandat w PE, a raczej próbuje zapewnić, by gremium to było rzeczywiście reprezentatywne dla woli obywateli Unii — co rzecz jasna nie oznacza, że prawodawca nie może apriorycznie zakładać, iż niektóre programy polityczne nie mają szans w wyborach i w ten sposób odsiewać tych kandydatów;
- czy zatem konieczność zgromadzenia odpowiedniej kwoty pieniędzy nie jest sprzeczna z zasadami demokracji? tutaj TSUE podkreśla, iż nieumiejętność taka świadczy tylko o „braku zdolności organizacyjnych, sieci kontaktów lub zaangażowania”, co z góry podpowiada, że będzie to głos stracony — toteż ryzyko utraty kaucji skłoni „niepoważnych lub fantazyjnych” kandydatów do przemyślenia swych decyzji — przekładając się na gwarancje prawa do skutecznej reprezentacji wyborców w PE…
- …ale znów: 4,1 tys. € przy średnim wynagrodzeniu na poziomie 1,9 tys. € (i medianie ok. 1,6 tys.) to ryzyko znacznego obciążenia finansowego, które może zniechęcić obywatela do startu w wyborach (a jeszcze rząd estoński przyznał, że wybory do legislatury krajowej wiążą się z pięciokrotnie niższą kaucją)…
- …więc nawet jeśli można dostrzegać różnice pomiędzy Parlamentem Europejskim i narodowym — już choćby przez to, że na Estonię przypada siedem mandatów w PE, zaś w jednoizbowym Riigikogu zasiada 101 osób — to jednak wysokość kaucji nie powinna być dyskryminacyjna…
- …a jeszcze się okazuje, że próg uprawniający do zwrotu kaucji wynosi 2% w wyborach krajowych — zaś estońskie prawo mocno ogranicza możliwość finansowania działalności partii politycznych.
Zdaniem TSUE prowadzi to do wniosku, że zwrotna kaucja wyborcza, w wysokości przekraczającej dwukrotność średniej krajowej — lecz bezzwrotna, jeśli kandydat nie osiągnie pułapu 5% głosów — może wykluczać kandydatów mniejszościowych, nowe grupy polityczne oraz osoby o niskich dochodach, gwałcąc w ten sposób zasadę pluralizmu wyborczego.