Organ administracji publicznej, do którego wpływa jakieś żądanie, powinien zająć się sprawą — wszcząć postępowanie lub formalnie odmówić jego wszczęcia (art. 61a par. 1 kpa). Co jednak zrobić, jeśli organ zaczyna grać z obywatelem w ping-ponga — coś tam porobi, ale postępowania nie wszczyna, nie wydaje też postanowienia o odmowie jego wszczęcia? Czy wpadnięcie sprawy w próżnię można potraktować jako bezczynność organu?
wyrok WSA w Białymstoku z 3 listopada 2020 r. (II SAB/Bk 110/20)
1) Wielokrotnie powtarzane żądania interwencji, w sytuacji gdy organ decyduje się na podjęcie czynności kontrolnych (na podstawie art. 9 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska) powinny zostać zakwalifikowane jako żądanie wydania zarządzenia pokontrolnego lub żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, a następnie załatwione w sposób procesowo przewidziany lub w sposób wynikający z art. 61a § 1 kpa, jeśli podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego przepisy prawa nie przewidują. Każda inna reakcja organu, w szczególności konsekwentne kwalifikowanie wniosków jako skargi wniesionej na podstawie art. 227 kpa, lub udzielanie odpowiedzi zwykłym pismem informującym, nie może zostać uznane za odpowiadające prawu. Zamyka bowiem wnioskodawcy drogę do postępowania administracyjnego i pozbawia praw procesowych, przede wszystkim prawa do skontrolowania stanowiska organu.
2) Prawo do bycia wysłuchanym i prawo do sądu, w tym przypadku do sądu administracyjnego (rozumiane jako prawo do oceny zachowania/zaniechania organu z punktu widzenia kryterium legalności), nie mogą zostać zagwarantowane bez wcześniejszego załatwienia żądań i wniosków skarżącego w formie proceduralnie przewidzianej.
Orzeczenie wydano w sprawie ze skargi na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, który po otrzymaniu od obywatela informacji o hałasie dobywającym się z kościoła coś tam porobił — ale ani nie wszczął postępowania, ani też formalnie nie odmówił jego wszczęcia (por. „Czy odgrywanie religijnych melodyjek z wieży kościelnej — rano, w południe, wieczorem — jest zaśmiecaniem środowiska hałasem?”).
art. 156 prawa ochrony środowiska
1. Zabrania się używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających na publicznie dostępnych terenach miast, terenach zabudowanych oraz na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.
2. Przepisu ust. 1 nie stosuje się do okazjonalnych uroczystości oraz uroczystości i imprez związanych z kultem religijnym, imprez sportowych, handlowych, rozrywkowych i innych legalnych zgromadzeń, a także podawania do publicznej wiadomości informacji i komunikatów służących bezpieczeństwu publicznemu.
Zaczęło się od złożonego przez obywatela w WIOŚ wniosku o podjęcie działań w związku z ponadnormatywną emisją dźwięku z dzwonów kościelnych. Przeprowadzona kontrola nie wykazała przekroczenia norm hałasu, jednakże mężczyzna wniósł o podjęcie czynności określonych w art. 379 poś; WIOŚ nie wszczął postępowania, kolejne pismo potraktował jako skargę na nienależyte działanie organu (art. 227 kpa) i przekazał dokumentację do GIOŚ. Organ nadrzędny stwierdził, że niedopuszczalne jest wykonywanie pomiarów natężenia dźwięku dobywającego się z dzwonów bijących w związku z imprezą związaną z kultem religijnym, co wyklucza wszczęcie w tej sprawie postępowania — natomiast w sprawie emisji hałasu w dni powszednie można nałożyć mandat (art. 343 poś).
Skarżący nie odpuszczał, ale stanowiska nie zmieniły też WIOŚ i GIOŚ; po kilkutygodniowym ping-pongu przeprowadzono w parafii kontrolę, która wykazała, iż
w określonych godzinach tj.: 12:00, 15:00, 21:00 w dni powszednie i świąteczne emitowany jest dźwięk dzwonów kościelnych oraz dźwięk kurantów; w określonych godzinach tj.: w dni powszednie na pół godziny przed mszą o godzinie 17: 00, a w niedziele i święta na pół godziny przed mszą o godzinie 9:00, 11:00 i 16:00 emitowane są także dźwięki dzwonów kościelnych; nagłośnienie zewnętrzne jest włączone w wyjątkowych sytuacjach, kiedy wierni przebywają na zewnątrz kościoła i proszą o włączenie zewnętrznych głośników; godziny bicia dzwonów oraz kurantów są ściśle związane z kultem religijnym i oznaczają: bicie dzwonów o godzinie 12:00 — dzwonienie na Anioł Pański, wzywające do modlitwy, bicie dzwonów o godzinie 15:00 — dzwonienie w Godzinie Miłosierdzia, wzywające do odmawiania Koronki do Miłosierdzia Bożego, bicie dzwonów o godzinie 21:00 — dzwony wzywają na Apel Jasnogórski; dźwięki dzwonów emitowanych na pół godziny przed mszą o godzinie 9:00, 11:00 i 16:00 służą do nawoływania wiernych do przybycia na mszę;
aczkolwiek dźwięk dobywa się tylko i wyłącznie w celach związanych z kultem religijnym — a w dodatku proboszcz oświadczył, że ani jemu, ani żadnemu z pensjonariuszy przyparafialnego domu pomocy społecznej dzwony nie przeszkadzają — toteż sprawie cały czas nie nadano żadnego sformalizowanego biegu.
(Teraz następuje mały kontredans proceduralny: mężczyzna składa do WSA skargę na sposób rozpatrzenie jego skargi przez WIOŚ/GIOŚ — odrzucona, ponieważ skarga dotycząca art. 227 kpa nie przysługuje (postanowienie WSA w Białymstoku z 8 października 2019 r., II SA/Bk 674/19); kolejna skarga na niewłaściwe wykonywanie obowiązków przez WIOŚ została odrzucona ze względu na braki formalne — brak podpisu elektronicznego na załącznikach do skargi (postanowienie WSA w Białymstoku z 3 lutego 2020 r., II SA/Bk 795/19), uchylone po tym jak NSA uznał, że załączniki do skargi nie muszą być podpisane (postanowienie NSA z 3 marca 2020 r., II OZ 275/20); ponownie rozpoznawana skarga na działanie WIOŚ znów odrzucona (prawomocne postanowienie WSA w Białymstoku z 1 września 2020 r., II SA/Bk 495/20) — ale do odrębnego postępowania wyłączono skargę na bezczynność WIOŚ…)
Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o żadnej bezczynności nie może być mowy, ponieważ kontrolę nagłośnienia kościoła przeprowadzono (i nie wykazała nieprawidłowości), zarazem ze względu na epidemię koronawirusa wierni muszą pozostawać na zewnątrz świątyni, co wymaga stosowania odpowiedniego nagłośnienia.
art. 61a par. 1 kodeksu postępowania administracyjnego
Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.
Odnosząc się do skargi WSA stwierdził, iż bezczynność organu polegać może nie tylko na niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35-36 kpa, ale także bezzasadnej odmowie wszczęcia postępowania z powołaniem się na art. 61a kpa, np. jeśli organ ignoruje wielokrotne prośby o zajęcie się sprawą, albo nawet podejmując czynności kontrolne nie wszczyna postępowania i nie podejmuje żadnych działań. Przepis ten nakazuje bowiem formalne zajęcie się każdym wnioskiem: należy albo wszcząć postępowanie i zakończyć je rozstrzygnięciem, albo — jeśli brak jest po temu przesłanek — wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (które podlega zwykłej kontroli instancyjnej).
Taka właśnie sytuacja miała miejsce w sprawie: na liczne pisma skarżącego WIOŚ podejmował pewne działania (prowadził kontrole hałasu, wyjaśniał zakres stosowania art. 156 poś, opisał dźwięki dobywające się ze świątyni, etc.), ale pogląd o braku podstaw do wszczęcia postępowania nigdy nie przybrał postaci prawidłowego postanowienia o odmowie. Uchybienia tego nie uchyla potraktowanie części pism jako skargi administracyjnej i przekazanie ich do GIOŚ, już choćby przez to, że sposób załatwienia skargi przez organ wyższej instancji nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Postępowanie organu, który wbrew procedurze nie wszczyna lub nie odmawia w sformalizowany sposób wszczęcia postępowania narusza konstytucyjne prawo do rozpatrzenia sprawy przez organ władzy sądowniczej, a także (wywodzone z zasady demokratycznego państwa prawnego) prawo do bycia wysłuchanym.
Organ oczywiście nie musi zgadzać się z obywatelem, jednakże jeśli zdaniem WIOŚ nawet przeprowadzone kontrole emisji hałasu, które wykazały określone przekroczenia, nie pozwalały na wszczęcie postępowania, należało wydać postanowienie o odmowie jego wszczęcia.
Tego rodzaju naruszenie art. 61a kpa stanowi bezczynność organu, która uniemożliwia skarżącemu poddanie działań organu stosownej kontroli — co pozwoliło WSA stwierdzić, iż skarga na bezczynność jest zasadna…