A skoro wczoraj było o tym, że bzdura utrwalona prawomocnym orzeczeniem wiąże także autora bzdury, a więc doktor prawa bez magisterium z prawa może zdać egzamin radcowski i należy się jej wpis na listę radców prawnych, dziś czas na kilka akapitów o tym, że doktor prawa, który zajmuje się tworzeniem przepisów, może uzyskać wpis na listę radców prawnych — ale legislacja to nie okazjonalne i incydentalne opiniowanie projektów aktów prawnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2021 r., II GSK 742/19).
Sprawa dotyczyła odwołania od odmowy wpisania na listę radców prawnych doktora nauk prawnych (i magistra prawa), który złożył wniosek o wpis — bez aplikacji i bez egzaminu — na listę radców prawnych, powołując się na to, że pracując w Krajowej Administracji Skarbowej na stanowisku starszego eksperta skarbowego zajmował się m.in. opiniowaniem aktów normatywnych (do wniosku przedstawił listę 22 takich aktów). Jednakże zdaniem samorządu radcowskiego i ministra sprawiedliwości wykonywane czynności legislacyjne nie były głównym zajęciem kandydata (zasadniczo prowadził postępowania podatkowe i pisał odpowiedzi na skargi do WSA/NSA — dopiero gdzieś pod koniec zakresu obowiązków pojawiła się „współpraca przy opiniowaniu projektów aktów prawnych”), a przecież przy ocenie doświadczenia należy brać pod uwagę także intensywność obowiązków, zaś incydentalna praca przy projektach nie jest wystarczająca dla uzyskania uprawnień radcowskich.
art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o radcach prawnych
Wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego nie stosuje się do:
5) osób, które posiadają stopień naukowy doktora nauk prawnych oraz w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę radców prawnych, łącznie przez okres co najmniej 3 lat:
c) były zatrudnione w urzędach organów władzy publicznej lub w państwowych jednostkach organizacyjnych i wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego,
W (najwyraźniej bardzo obszernej i wielowątkowej) skardze kasacyjnej kandydat zarzucił m.in. błędną wykładnię przepisu, który nie może być rozumiany jako adresowany wyłącznie do zawodowych legislatorów — przepis ani nie wymaga intensywnego zajmowania się tworzenia projektów aktów prawnych, ani nie wyklucza wykonywania takich czynności obok pracy związanej ze stosowaniem prawa. Na tej podstawie o wpis na listę starać może się także doktor nauk prawnych, który ma 13-letnie doświadczenie w urzędach, podczas której także zajmował się sporządzeniem opinii do projektów ustaw i rozporządzeń, a nawet uznano go za zajmowania stanowiska sędziego WSA. OIRP może wszakże odmówić wpisu na listę w ściśle określonych przypadkach, a żadna z takich przesłanek w jego sprawie nie zachodzi. Taka decyzja narusza konstytucyjną swobodę wyboru zawodu i miejsca pracy.
WSA nie podzielił tych argumentów: zasadniczym trybem uzyskania uprawnień radcy prawnego jest ukończenie aplikacji i pozytywny wynik egzaminu, zaś przepis pozwalający na wpis na prowadzoną przez OIRP listę jest wyjątkiem. Przedłożone przez kandydata dokumenty nie potwierdzają spełnienia tych wymogów — bo zaopiniowanie „14 projektów aktów prawnych (8 ustaw i 6 rozporządzeń)” w ciągu 3 lat, w przypadku pracownika, który pracuje w pełnym wymiarze czasu pracy (8 godzin dziennie, 40 godzin tygodniowo) oznacza, że legislacją zajmował się sporadycznie i incydentalnie (raz na 2,5 miesiąca). Rzecz jasna doktorzy nauk prawnych legitymują się potwierdzonym poziomem wiedzy, zatem co do zasady mogą liczyć na „szybką ścieżkę” (wyrok TK z 7 marca 2012 r., K 3/10), lecz w tym przypadku nie chodzi o podważanie dorobku naukowego wnioskodawcy, lecz jego doświadczenie zawodowe, które jest niezbędne w przypadku radców prawnych. Owszem, uznano, że mężczyzna może ubiegać się o stanowisko sędziego WSA, ponieważ przez 8 lat pracował w instytucji publicznej na stanowisku związanym ze stosowaniem prawa — ale w przypadku wpisu na listę radców prawnych chodzi o tworzenie, nie stosowanie prawa (wyrok WSA w Warszawie z 14 stycznia 2019 r., VI SA/Wa 1625/18).
Rozpatrując skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że za reglamentacją dostępu do zawodów zaufania publicznego (np. radcy prawnego) przemawia interes publiczny i ochrona interesów klientów, dla których świadczone usługi wiążą się ze szczególnym ryzykiem. Stąd też zarówno przygotowanie do zawodu jak i nabór nie mogą być pozostawione „nieograniczonej swobodzie gry rynkowej”, bez jakichkolwiek regulacji, nadzoru, wymogów profesjonalnych i etycznych, za co odpowiada samorząd zawodowy.
Owszem, aktywna legislacja kandydata uzasadnia wpis listę radców prawnych, jednak w ramach prowadzonego postępowania ORIP powinna sprawdzić wszystkie przesłanki ubiegania się o wpis (zarówno zwykłą ścieżką: aplikacja + egzamin, jak w przypadku wyjątków). Takim wyjątkiem jest właśnie brak wymogu odbycia aplikacji i zdania egzaminu radcowskiego przez osoby, które posiadają odpowiednie wykształcenie (np. doktor nauk prawnych) i odpowiednie doświadczenie zawodowe (kilkuletnia praca przy legislacji). Jednak każdy wyjątek (lex specialis) należy interpretować ściśle (exceptiones non sunt extentendae), a z pewnością nie w sposób rozszerzający.
Skoro zatem prawodawca wskazuje, iż wpis na listę radców prawnych bez aplikacji i egzaminu wymaga zawodowego zaangażowania w tworzenie aktów prawnych, precyzując, że praca taka ma trwać odpowiednio długo (3 lata spośród poprzednich 5 lat), to nie sposób twierdzić, że nie jest istotna intensywność zajmowania się takimi zadaniami — natomiast taka praca powinna być wykonywana intensywnie i regularnie (aczkolwiek nie musi być to jedyne lub główne zajęcie kandydata). Wykluczone jest także, iżby o status radcy prawnego ubiegała się osoba zajmująca się wyłącznie opiniowaniem projektów aktów prawnych — liczy się istotny wpływ na treść projektów ustaw, rozporządzeń czy aktów prawa miejscowego, ponieważ tylko tak rozumiane doświadczenie kandydata „zrównoważy” doświadczenie prawnika, który ukończył aplikację radcowską i zdał egzamin radcowski. Nie będą natomiast wystarczające czynności legislacyjne wykonywane „okazjonalnie, incydentalnie” — nie mogą mieć charakteru jednostkowego i nie mogą być wykonywane obok licznych obowiązków polegających na stosowaniu prawa w sprawach indywidualnych.