Czy organizacja zgromadzenia wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy dróg na zajęcie pasa drogowego i wniesienia stosownej opłaty? Czy jednak taki wymóg oznaczałby konieczność otrzymania zgody na aktywność, która co do zasady zgody nie wymaga?
wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2021 r. (II GSK 1063/18)
Zajęcie pasa drogowego na cele organizacji pokojowego zgromadzenia publicznego, zgodnie z wymogami określonymi w ustawie z dnia 24 lipca 2015 r. — Prawo o zgromadzeniach, nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Nałożenie obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskutek umieszczenia w nim przedmiotów związanych z organizacją zgromadzenia i będących jego zapleczem technicznym — stanowiłoby ograniczenie konstytucyjnego prawa wolności organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich oraz naruszałoby istotę tego prawa.
Orzeczenie dotyczyło nałożonej przez Zarząd Dróg Miejskich kary za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy — owo zajęcie polegało na postawieniu przez protestujących przed KPRM trzech namiotów.
art. 40 ust. 1 i 12 ustawy o drogach publicznych
1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej (…)
12. Za zajęcie pasa drogowego:
1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy (…),
2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie (…),
3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie (…)
— zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty (…)
Zdaniem ukaranej kara była o tyle bezzasadna, że w myśl prawa lokalnego opłatę za zajęcie pasa drogowego należy wnieść za organizację imprez, festynów i akcji, ale nie za zgromadzenia publiczne, co jest o tyle logiczne, że stałoby to w sprzeczności z wolnościami gwarantowanymi konstytucyjnie. Skoro więc w namiotach manifestanci spali, chronili się przed niepogodą i przechowywali materiały związane ze zgromadzeniem, to nałożenie kary de facto wiąże się z korzystaniem z prawa do zgromadzeń. Jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny, a jej wymierzenie jest obligatoryjne niezależnie od okoliczności — wystarczy sam fakt braku zgody zarządcy drogi, zaś korzystanie z prawa gromadzenia się nie zwalnia z obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Z tym poglądem nie zgodził się sąd: przyjmuje się, że nałożenie administracyjnej kary pieniężnej nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia obiektywnego stanu bezprawności, zaś na ocenę nie ma wpływu wina osoby, która naruszyła prawo. Jednakże na gruncie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego argumentuje się także, iż przesłanką wymierzenia kary powinien być subiektywny stan zawinienia sprawcy, który znów powinien mieć możliwość obrony i wykazania okoliczności zwalniających go z odpowiedzialności — chociaż reżim odpowiedzialności administracyjnej jest inny, niż karnej, należy do niej stosować te same gwarancje konstytucyjne (por. wyrok TK z 7 lipca 2009 r., K 13/08), zaś swoboda ustawodawcy w szermowaniu rodzajem kar nie jest nieograniczona (wyrok TK z 25 marca 2010 r., P 9/08) — zarazem „w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalna wykładnia przepisów prawa, która w następstwie prowadzi do naruszenia wolności konstytucyjnej. Wyprowadzenie z domniemanych celów ograniczenia wolności konstytucyjnych nie jest dopuszczalne” (wyrok NSA z 5 stycznia 2011 r., I OSK 1907/10).
Na gruncie prawa ustrojowego oraz międzynarodowego każdy ma prawo do swobodnego, pokojowego gromadzenia się, w celu wyrażania swoich poglądów. Prawo o zgromadzeniach nie nakłada na organizatora obowiązku uzyskania zgody włodarzy miasta na odbycie się manifestacji — ani też zgody zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Stąd też żądanie uzyskania takiej zgody, wniesienia opłaty — i nałożenie kary za brak zgody — stanowiłoby ograniczenie prawa konstytucyjnego, a więc jest sprzeczne z art. 57 Konstytucji RP, także przez to, że odbierałoby prawo do manifestowania osobom, których nie stać na poniesienie takiej opłaty (wyrok WSA w Warszawie z 24 stycznia 2018 r., VI SA/Wa 1439/17). Obowiązku takiego nie sposób wywodzić z przepisu nakazującego zapewnienie zgodnego z prawem przebiegu zgromadzenia (art. 19 ust. 1 prawa o zgromadzeniach) — chodzi tu bowiem o zgodność z przepisami ustawy o zgromadzeniach, a nie ustawy o drogach publicznych.
Oceniając, że postawione namioty służyły organizatorom w celach związanych z przeprowadzeniem zgromadzenia, organizatorzy nie mieli obowiązku występować do ZDM o zgodę na zajęcie pasa drogowego, a organizacja protestu bez owej zgody nie może wiązać się z nałożeniem kary, decyzja została prawomocnie uchylona.