Czy pełnomocnictwo do reprezentowania strony przed WSA uprawnia do wniesienia skargi kasacyjnej? Skoro skargę kasacyjną wnosi się do WSA, a NSA ją tylko rozpatruje? Czy ma znaczenie, że jeden przepis mówi o wniesieniu takiego środka zaskarżenia, a inny o jego sporządzeniu? A może wszystko zależy od treści pełnomocnictwa — a jeśli ktoś chciał, żeby NSA to dokładnie wyjaśnił, to trzeba było zadać dokładne pytanie?
uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2026 r. (III OPS 3/25)
Zgodnie z art. 37 § 1, art. 46 § 3, art. 175 § 1 oraz art. 194 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pełnomocnictwo do reprezentowania strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed sądem pierwszej instancji nie uprawnia do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej oraz zażalenia na postanowienie odrzucające skargę kasacyjną.
opis stanu faktycznego:
- uchwałę podjęto w odpowiedzi na wniosek Prezesa NSA, który zwrócił uwagę, iż w orzecznictwie brak jest jednolitości co do oceny, czy pełnomocnik uprawniony do reprezentowania strony w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji może także sporządzić i wnieść skargę kasacyjną lub zażalenie na odrzucenie skargi kasacyjnej;
Czy zgodnie z art. 37 § 1, art. 46 § 3, art. 175 § 1 oraz art. 194 § 4 ppsa pełnomocnictwo do reprezentowania strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed sądem pierwszej instancji uprawnia do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej oraz zażalenia na postanowienie odrzucające skargę kasacyjną?
- pierwsze ze stanowisk głosi, że pełnomocnictwo do prowadzenia sprawy przed sądem pierwszej instancji — jeśli mocodawca z nazwy wskazał konkretny sąd i konkretną sygnaturę — nie obejmuje złożenia skargi kasacyjnej, niezależnie od tego, że formalnie skargę wnosi się do WSA;
- zaś pełnomocnik — z racji przymusu jest to przecież radca prawny lub adwokat — powinien o tym po prostu wiedzieć;
- zwolennicy poglądu przeciwnego wskazują, że pełnomocnictwo ogólne do wniesienia skargi do WSA jest wystarczające do wniesienia skargi kasacyjnej — które wszczyna tzw. postępowanie międzyinstancyjne, bo przecież wniesienie skargi kasacyjnej jest czynnością dokonywaną przed sądem I instancji, a NSA ją tylko rozpatruje;
- zarazem dopiero reprezentowanie strony w postępowaniu przed NSA będzie wymagało odrębnego umocowania;
- co więcej istnieje też możliwość udzielenia pełnomocnictwa o szerszym zakresie (art. 40 ppsa) — na przykład „do reprezentowania przed sądami administracyjnymi” — więc tym bardziej nie da się uzasadnić zawężania zakresu uprawnień pełnomocnika;
art. 36 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Pełnomocnictwo może być:
1) ogólne — do prowadzenia spraw przed sądami administracyjnymi;
2) do prowadzenia poszczególnych spraw;
3) do niektórych tylko czynności w postępowaniu.
art. 37 § 1 ppsa
Pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. […]
art. 39 pkt 1 ppsa
Pełnomocnictwo ogólne lub do prowadzenia poszczególnych spraw obejmuje z samego prawa umocowanie do:
1) wszystkich łączących się ze sprawą czynności w postępowaniu, nie wyłączając skargi o wznowienie postępowania i postępowania wywołanego jej wniesieniem;
art. 46 § 3 ppsa
Do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. […]
art. 177 § 1 ppsa
Skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie […].
- o ile więc mocodawca zakresu upoważnienia wyraźnie nie ograniczy, o tyle pełnomocnik reprezentujący go w I instancji będzie mógł skarżyć orzeczenie — zaś zawsze kluczowa będzie treść jego oświadczenia;
- przy okazji wnioskodawca zwrócił uwagę, że ustawa różnorako nazywa czynności dotyczące skargi kasacyjnej: z jednej strony skargę kasacyjną można „wnieść” (art. 173 par. 2 ppsa, art. 177 par. 1 ppsa), ale znów powinna być ona „sporządzona” przez adwokata lub radcę prawnego (art. 175 par. 1 ppsa), więc jak w tym kontekście traktować pełnomocnictwo, w którym pojawia się jeden lub drugi czasownik?
- (i tu ciekawa koncepcja: że przymus adwokacko-radcowski dotyczy tylko napisania i podpisania skargi kasacyjnej, po czym strona może się reprezentować choćby sama (lub udzielić nowego pełnomocnictwa, nawet jeśli samej osobie) vs. opinia, że pełnomocnik, który skargę sporządził, może też reprezentować klienta w postępowaniu przed NSA);
uchwała NSA:
- udzielenie pełnomocnictwa jest jednostronną czynnością prawną, której granice wyznacza wola mocodawcy; ustawa przewiduje kilka rodzajów pełnomocnictw: ogólne do prowadzenia spraw przed sądami administracyjnymi, rodzajowe do prowadzenia niektórych spraw oraz do niektórych czynności w postępowaniu; szczególne wymogi dotyczą skargi kasacyjnej i zażalenia, które objęte są przymusem adwokacko-radcowskim;
- kluczem do rozwikłania problemu jest prawidłowe zrozumienie pojęcia „sprawy” sądowoadministracyjnej: jest to postępowanie sądowe w zakresie kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach wskazanych w art. 3 ppsa, którego przedmiotem jest zaskarżony akt, czynność, bezczynność, przewlekłość, etc.; stąd też pojęcie „sprawy” ma podwójne znaczenie: materialne (tj. stosunku prawnego badanego przez WSA/NSA, przedmiotu skargi) i formalno-procesowe (sprawa jako postępowanie dotyczące owego przedmiotu skargi);
- zakres pełnomocnictwa może być określony trojako: pełnomocnictwo ogólne uprawnia do reprezentowania strony w postępowaniach przed sądami administracyjnymi obu instancji w całym zakresie, pełnomocnictwo rodzajowe obejmuje upoważnienie do prowadzenia wskazanej sprawy wszczętej na podstawie skargi dotyczącej konkretnego stosunku prawnego, zaś pełnomocnictwo szczególne dotyczy określonej czynności w toczącym się postępowaniu — przy czym nie ma wątpliwości, że dwa pierwsze upoważniają także do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej lub zażalenia;
- jednakże przedstawione zagadnienie prawne nie odnosi się do zakresu pełnomocnictwa ogólnego lub rodzajowego: pytanie dotyczy „pełnomocnictwa do reprezentowania strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed sądem pierwszej instancji”, czyli zawężonego zakresu pełnomocnictwa ogólnego lub rodzajowego a wskazane w zagadnieniu prawnym wątpliwości nie dotyczą charakteru pełnomocnictwa „do spraw” lub „do sprawy”;
- pełnomocnictwo do reprezentowania strony przed WSA dotyczy tylko tego etapu postępowania, toteż skarga kasacyjna wnoszona do NSA siłą rzeczy w nim się nie mieści; nie jest to wszakże czynność w postępowaniu, ponieważ postępowanie kończy się wydaniem orzeczenia przez sąd I instancji, a w jego zakres nie wchodzi także postępowanie międzyinstancyjne;
- niejako na marginesie NSA zwrócił uwagę, iż istnieją przepisy przewidujące możliwość wniesienia skargi kasacyjnej wprost do NSA (ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ustawa o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności), zatem w tym przypadku jest tym bardziej oczywiste, iż skarga kasacyjna nie wchodzi w zakres pełnomocnictwa udzielonego do postępowania przed WSA;
- zawsze najważniejsza jest jednak wola mocodawcy: jeśli treść jego oświadczenia wyraźnie ogranicza zakres umocowania pełnomocnika — do reprezentowania go w sprawie przed WSA — to poszerzanie wbrew jego woli jest niedopuszczalne (a nieracjonalne jest także wymaganie, by klient pisał do czego mecenasa upoważniać nie chce).
Biorąc pod uwagę taką wykładnię Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga kasacyjna nie może być sporządzona przez osobę, której pełnomocnictwo wyraźnie ograniczone jest do reprezentowania strony przed WSA.