Czy gmina może nakazać prowadzenie wszystkich psów na wszystkich terenach ogólnodostępnych na smyczy lub w kagańcu? Czy jednak obowiązek taki może stanowić nadmierne ograniczenie praw właścicieli psów, a przy okazji prowadzić do niehumanitarnego traktowania zwierzęcia?
wyrok WSA w Krakowie z 6 listopada 2019 r. (II SA/Kr 864/19)
Naruszenie zasady proporcjonalności w ograniczaniu praw jednostki, także uprawnień właściciela psa, może mieć miejsce w szczególności, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.
Orzeczenie wydano w sprawie ze skargi prokuratora na uchwalony przez Radę Gminy Słaboszów regulamin utrzymania czystości i porządku, w którym nakazano wyprowadzać psy na spacer „wyłącznie na smyczy lub w kagańcu”. Zdaniem prokuratora gminie wolno nałożyć określone obowiązki, jednak wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla ochrony ludzi przed zagrożeniem i uciążliwościami, zatem nałożenie generalnego obowiązku używania smyczy lub kagańca wykraczało poza granice delegacji ustawowej (art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg).
par. 16 pkt 3 uchwały nr XIV/95/2016 Rady Gminy Słaboszów z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Słaboszów
Osoby będące właścicielami lub opiekunami zwierząt domowych, w szczególności psów zobowiązuje się do:
3) na terenach ogólnie dostępnych, właściciel lub opiekun psa zobowiązany jest do wyprowadzenia psa na spacer wyłącznie na smyczy lub w kagańcu,
W ocenie prokuratora w pewnych przypadkach mogło prowadzić do zachowań niehumanitarnych (sprzecznych z art. 5 uoz) — zwierzę, które nie jest rzeczą i jest zdolne do odczuwania cierpienia, ma prawo oczekiwać od ludzi należnego zrozumienia, odpowiedniego traktowania, a nawet szacunku. Odpowiednia regulacja musi uwzględniać te okoliczności, wprowadzając wyjątki wynikające np. z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, zdrowia i cech anatomicznych zwierzęcia.
art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach
Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
W opinii samorządowców zarzuty były bezzasadne: gmina jest typową gminą wiejską, na terenach ogólnodostępnych wałęsa się dużo bezpańskich psów — chodzi właśnie o uniknięcie ataków na ludzi z ich strony. Nie ma przy tym konkretnego przepisu określającego katalog obowiązków osób utrzymujących psy, które pozwoliłyby na uniknięcie uciążliwości i zagrożeń; nawet jeśli prokurator uważa, że prowadzenie psów na smyczy i w kagańcu jest niehumanitarne, to trzeba wziąć pod uwagę, że na terenie gminy Słaboszów nie występują szczególne rasy psów lub też psy o określonych uwarunkowaniach behawioralnych (sic!).
art. 5 ustawy o ochronie zwierząt
Każde zwierzę wymaga humanitarnego traktowania.
WSA podzielił poglądy prokuratora i uchylił zaskarżone postanowienie. Istotą regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie jest m.in. określenie obowiązków właścicieli zwierząt, które mają na celu osiągnięcie celów zakładanych przez ustawodawcę. Celem jest ochrona przed zagrożeniem i uciążliwością wynikającą z utrzymywania przez inne osoby zwierząt — jednak nałożenie na przewodników bezwzględnego nakazu wyprowadzania psów na terenach ogólnodostępnych tylko na smyczy lub w kagańcu wykracza zarówno poza ustawowe upoważnienie, jak i narusza przepisy ustawy o ochronie zwierząt, zaś nadmierne ograniczenie praw właścicieli psów narusza konstytucyjny wymóg zachowania proporcjonalności praw i obowiązków (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).
Porządek i zdrowie publiczne mogą być podstawą ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności jednostki, jednak ograniczenie to musi być proporcjonalne do innych wartości chronionych konstytucyjnie. Wartością taką jest wolność jednostki — swoboda decydowania o własnym postępowaniu. Zasadą jest wolność, wyjątkiem jest regulacja, która jednak musi wynikać z normy prawnej, zaś regulacja ingerująca w swobodę jednostki musi być proporcjonalna do celu (ograniczenie to musi być racjonalne).
Co więcej kluczową dyrektywą interpretacyjną przy stosowaniu przepisów dotyczących zwierząt jest art. 1 ust. 1 uoz, w myśl którego „zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę”. Oznacza to, że wszelkie środki prawne podejmowane w stosunku do zwierząt muszą uwzględniać ich dobro i prawo do istnienia, a także obowiązek humanitarnego traktowania (art. 5 uoz) — natomiast wymogu wyprowadzania psa na spacer zawsze na smyczy lub w kagańcu nie da pogodzić się także z przepisem co do zasady zezwalającym na „puszczanie psów” (art. 10a ust. 3 uoz).
Wprowadzona przez gminę regulacja — generalny obowiązek stosowania smyczy lub kagańca, bez względu na wiek zwierzęcia, cechy osobnicze, stan zdrowia — może w określonych przypadkach prowadzić do skutków sprzecznych z przepisami ustawy o ochronie zwierząt, w tym działań niehumanitarnych. Co więcej nakaz taki prowadzi do bezwzględnego przypisywania odpowiedzialności wykroczeniowej (art. 77 kw) za zachowania, które obiektywnie nie mogą stwarzać żadnego zagrożenia dla otoczenia.
Zamiast komentarza: zwracam uwagę, że w zaskarżonym przepisie nakaz był sformułowany jako alternatywa („na smyczy lub w kagańcu”, por. „Spójniki „i” lub „lub” w przepisie prawa (co to znaczy „broń i amunicja”?)”), co jednak nie stanęło na przeszkodzie tak surowej oceny regulacji.