Załóżmy, że obywatel chce dostać dowód osobisty (chce czy nie chce: posiadanie tego dokumentu jest obowiązkowe, a jego brak penalizowany), ale nie zamierza złożyć odcisków palców. Biorąc pod uwagę obowiązujące prawodawstwo urząd powinien w takim przypadku odmówić jego wydania. Tu jednak rodzi się kluczowe pytanie: czy odmowa wydania dowodu osobistego powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej? Czy jednak jest to błąd formalny, a więc urząd nasamprzód wzywa do jego usunięcia, a to pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania? (nieprawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 10 kwietnia 2024 r., II SAB/Po 4/24).
Spór zaczął się od wniosku o wydanie dowodu osobistego i odpowiedzi z urzędu o konieczności dołączenia prawidłowej fotografii biometrycznej i złożenia odcisków palców, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania.
Wnioskodawca uznał, iż wymóg zgody na przetwarzanie danych biometrycznych w celu wydania dokumentu tożsamości jest niekonstytucyjny i złożył ponaglenie, a następnie skargę na wójta; dość rzec, że wojewoda stwierdził bezczynność organu i nakazał wydanie decyzji o odmowie wydania dowodu osobistego…
…a ponieważ urząd najwyraźniej nadal decyzji takiej nie wydał, zainteresowany wniósł skargę na bezczynność, domagając się m.in. zobowiązania wójta do dokonania czynności w postaci wydania dokumentu — lub odmowy w formie decyzji administracyjnej. (Argumentacja sięgała rzecz jasna od konstytucyjnych gwarancji prywatności — aż do oceny, iż „w niedalekiej przyszłości kontrola osób w Polsce ma być realizowana automatycznie przez system informatyczny, dla którego niezbędnym komponentem jest zgromadzenie bazy danych biometrycznych„.)
art. 32 ust. 1-2 ustawy o dowodach osobistych
1. Odmawia się wydania dowodu osobistego, w przypadku gdy fotografia załączona do wniosku przesłanego przy wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 29, lub wnioskodawca składa wniosek o wydanie dowodu osobistego z naruszeniem innych przepisów niniejszej ustawy.
2. Odmowa wydania dowodu osobistego następuje w drodze decyzji administracyjnej, która posiada rygor natychmiastowej wykonalności.
art. 64 par. 2 kodeksu postępowania administracyjnego
Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż:
- wyrabiając dowód osobisty należy m.in. dostarczyć odpowiednią fotografię i złożyć odciski palców; obowiązek ten co do zasady dotyczy każdej osoby powyżej dwunastego roku życia;
- złożony wniosek o dowód osobisty bez odcisków palców jest brakiem formalnym, a nie materialnym, zatem podlega uzupełnieniu w trybie art. 64 par. 2 kpa (wyrok NSA z 7 listopada 2023 r., II OSK 1599/23);
- odnośnie natomiast art. 32 ustawy o dowodach osobistych WSA stwierdził, iż
ma on zastosowanie jedynie w razie prawidłowego złożenia wniosku, gdy fotografia załączona do wniosku przesłanego przy wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej nie spełnia wymogów względnie, gdy wnioskodawca składa wniosek o wydanie dowodu osobistego z naruszeniem innych przepisów ustawy o dowodach osobistych. Przy czym, aby organ mógł orzekać w powyższym zakresie, najpierw musi zostać złożony wniosek spełniający wszystkie wymogi ustawowe, co w badanej sprawie jak wskazano powyżej nie miało miejsca.
- skoro więc przepis dotyczy tylko zdjęć przesyłanych przez internet, to nie dotyczy fotografii przynoszonych do okienka w urzędzie, zaś norma ta nie może być interpretowana rozszerzająco — zatem także w przypadku odmowy złożenia odcisków palców należy wezwać obywatela do jego poprawienia, a nie wydawać decyzję odmowną;
- przyjęcie odwrotnej koncepcji prowadziłoby do wniosku, iż każdy brak formalny wniosku o dowód osobisty kończyłby się decyzją odmowną, i to bez wezwania do usunięcia tych wad — a jeśli ktoś ma wątpliwości powinien sprawdzić, iż dane o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania gromadzi się w Rejestrze Dowodów Osobistych (art. 55 ust. 6 pkt 1 lit. b) oraz art. 56 ust. 1 pkt 3 lit. e) ustawy o dowodach osobistych);
- wcale nie na marginesie WSA zauważył, że pobieranie odcisków palców do dowodu osobistego został wprawdzie zakwestionowany przez TSUE, acz ze względów formalnych, zaś same w sobie przepisy zostały utrzymane w mocy (wyrok TSUE z 21 marca 2024 r., C-61/22), zaś polskie przepisy nie zostały jak dotąd skutecznie zakwestionowane jako sprzeczne z ustawą zasadniczą, zatem korzystają z domniemania konstytucyjności (przy czym wymóg ten jest podyktowany koniecznością zabezpieczenia dokumentów przed podrabianiem, a więc nie jest nieproporcjonalny do zamierzonego celu).
Sumarycznie oznacza to, że postępowanie urzędu było prawidłowe, zatem nie sposób zarzucać mu bezczynności, a więc skarga została oddalona.
Zamiast komentarza: ja zdania nie zmieniam: skoro podstawą odmowy uwzględnienia wniosku jest okoliczność, iż „wnioskodawca składa wniosek o wydanie dowodu osobistego z naruszeniem innych przepisów ustawy”, to odmowa wydania dowodu osobistego powinna nastąpić w formie decyzji. Przepis ten nie mówi wszakże o samej treści wniosku — raczej odnosi się do każdego naruszenia ustawy podczas występowania o wyrobienie dokumentu. I nawet jeśli w każdym innym przypadku zastosowanie miałby art. 64 par. 2 kpa — tu mamy lex specialis. (Nie przekonuje mnie przy tym odniesienie do RDO: wszakże wniosek pozostawia się bez rozpoznania także w przypadku niezgłoszenia się do urzędu celem dołożenia odręcznego podpisu (w przypadku wniosku składanego przez internet, art. 24 ust. 3f ustawy) — mamy nie tylko wyjaśnienie, ale też kolejny lex specialis.