Co tam, panie, w koronawirusie? A nic, w orzecznictwie wirusy trzymają się mocno. Taka mnie naszła myśl na myśl o dość świeżej uchwale NSA, w której rozważano czy nałożenie obowiązku kwarantanny to czynność materialno-techniczna — czy jednak Sanepid powinien w takim przypadku wydać decyzję administracyjną?
uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2025 r. (II GPS 1/25)
Konkretyzacja i indywidualizacja obowiązku poddania się kwarantannie osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi), następuje w formie czynności z zakresu administracji publicznej, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
opis stanu faktycznego:
- sprawa zaczęła się od objęcia dziecka kwarantanną ze względu na kontakt w przedszkolu z osobą zakażoną wirusem SARS-CoV-2;
- decyzja Sanepidu nie miała formy decyzji i została przekazana „kaskadowo”: przez Sanepid dyrekcji placówki (listelem), a następnie przez przedszkole rodzicom, a także zamieszczona w systemie EWP…
- …więc dziewczynka, reprezentowana przez swego ojca, zaskarżyła dokonaną czynność, wskazując, iż Sanepid może nałożyć na kogoś obowiązek poddania się kwarantannie tylko w decyzji administracyjnej, albowiem niedopuszczalne jest przyjęcie, iż przymus taki może wynikać wprost z ustawy;
- zarazem akceptacja takiego stanu rzeczy oznacza naruszenie prawa do dwuinstancyjnego postępowania;
- wszakże tylko decyzja pozwala na rzetelną i prawidłową kontrolę władczych rozstrzygnięć organu i pozwala obywatelowi obronić się przed arbitralnością władzy;
- (skądinąd taka miała być wcześniejsza praktyka organów, zmieniona dopiero pod wpływem sformułowania „decyzji nie wydaje się” w rozporządzeniu wydanym przez rząd Morawieckiego);
z ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f) Osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do:
1) poddawania się:
f) kwarantannie,
art. 33 ust. 1. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1.
art. 34 ust. 2. Osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności.
§ 5 ust. 1 rozporządzenia w/s ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii
W przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym […]. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się.
art. 3 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne; […]
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa […]
wyrok WSA:
- ustalenie przez Sanepid, iż człowiek miał kontakt z osobą zakażoną koronawirusem oznacza obowiązek poddania się kwarantannie;
- w orzecznictwie (np. dotyczących chorób zawodowych) przyjmuje się, że orzeczenia jednostek organizacyjnych służby zdrowia są wiążące dla organów inspekcji sanitarnej, toteż jeśli lekarz wyda orzeczenie dot. stanu zdrowia, to nikt — ani organ nadzoru sanitarnego, ani sąd administracyjny — nie są uprawnione do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej i odmiennej oceny schorzenia; analogicznie należy postrzegać wpis w bazie EWP o pozytywnym wyniku testu wraz z informacją o kontakcie;
- odnośnie natomiast tego, czy nałożenie kwarantanny należy traktować jako czynność materialno-techniczną, czy raczej Sanepid powinien pamiętać obowiązku wydania decyzji, orzecznictwo jest dwutorowe: część sądów stoi na stanowisku, iż decyzja nie jest wymagana, ponieważ obowiązek kwarantanny wynika wprost z ustawy; pogląd odmienny głosi, że obowiązek poddania się kwarantannie powinien mieć formę prawidłowej decyzji administracyjnej (por. „Czy brak doręczenia decyzji Sanepidu oznaczał brak obowiązku poddania się izolacji domowej (bo koronawirus)?”);
- w ocenie WSA prawidłowa wykładnia regulacji jest taka, że nałożenie przez Sanepid obowiązkowej kwarantanny to zwykła czynność materialno-techniczna (wpis w systemie EWP), wprost wynikająca z ustawy, choć zaskarżalna, to jednak nie wymaga wydania decyzji administracyjnej (zaś normatywnie art. 34 ust. 2 ustawy zakaźnej stanowi lex specialis wobec art. 33 ust. 1);
- oddalając skargę WSA podkreślił, iż chociaż więc obowiązkowa kwarantanna jest ograniczeniem konstytucyjnej wolności przemieszczania się, to ograniczenie to jest zgodne z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP — bo przecież obowiązek ten wynika z ustawy (wyrok WSA w Krakowie z 6 czerwca 2022 r., III SA/Kr 1280/21);
skarga kasacyjna:
- w skardze kasacyjnej dziecko podkreśliło, iż rozporządzenie w/s epidemicznych restrykcji było sprzeczne z ustawą, a więc WSA powinien był odmówić jego zastosowania;
- więc Sanepid miał obowiązek wydać decyzję — bo przecież kwarantanna nie może wynikać z ustawy, lecz z władczych działań organów;
- w toku postępowania NSA uznał, iż wątpliwości i rozbieżności co do interpretacji przepisów są na tyle duże — a przecież chodzi o ingerencję w tak podstawowe prawa i wolności człowieka jak swoboda poruszania się nietykalność osobista — zwłaszcza, że już wcześniej NSA orzekał, iż rozporządzenie było sprzeczne z ustawą, a więc naruszało Konstytucję (np. dwa wyroki NSA 25 stycznia 2023 r., II GSK 689/22 i II GSK 843/22), zatem zwrócił się do NSA o wyjaśnienie w uchwale (postanowienie NSA z 10 stycznia 2024 r., II GSK 360/23)
- (ciekawe, że dziewczynka skargę kasacyjną cofnęła (postanowienie NSA z 26 listopada 2025 r., II GSK 360/23));
uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego:
- (też ciekawe: pogląd, iż kwarantanna może być nałożona tylko w decyzji administracyjnej poparła Prokuratura Krajowa i Rzecznik Praw Obywatelskich);
- a NSA na to: w ogólności generalny i abstrakcyjny obowiązek poddania się kwarantannie wynika z art. 5 ust. 1 ustawy zakaźnej, przy czym obowiązek ten podlega dookreśleniu w kolejnych przepisach, które stanowią stanowią odrębne podstawy kompetencyjne, lub aktach wykonawczych;
- nie można zatem powiedzieć, że prawidłową formą jest tylko decyzja administracyjna lub też, iż dopuszczalne jest wyłącznie zakwalifikowanie działania Sanepidu jako czynności materialno-technicznej; stąd też prawidłowe stwierdzenie brzmi: kwarantanna wynikająca z art. 33 ust. 1 ustawy powinna być nakazana w decyzji, ale kwarantanna, o której mowa w art. 34 ust. 2 ustawy decyzji nie wymaga;
- (tu garść rozważań, z których wynika, iż ten pierwszy dotyczy osób już zakażonych, chorych, etc., zaś ten drugi to coś w rodzaju kwarantanny „prewencyjnej”, wynikającej z narażenia — ale też dywagacje, czy COVID-19 można było uznać za chorobę szczególnie niebezpieczną i wysoce zakaźną, bo dotąd zaliczano do nich m.in. dżumę, cholerę, ospę prawdziwą, etc.);
- chociaż więc przyjmuje się, iż domniemaną formą działania administracji publicznej jest decyzja administracyjna, to jednak nie można zapominać o innych prawnych formach działania administracji w sprawach indywidualnych; ba, można i należy odróżniać tryb wnioskowy (sytuację, kiedy postępowanie jest wszczynane na wniosek strony), od sytuacji, w której organ stosuje prawo z urzędu;
- skoro więc obowiązek poddania się kwarantannie wynika z litery prawa, wydana przez Sanepid miałaby charakter co najwyżej deklaratoryjny (potwierdzałaby ten obowiązek), a przecież istotą decyzji jest konkretyzacja obowiązku; stąd też „wyznaczanie”, „określanie” lub „materializacja” obowiązku ex lege nie powinna mieć formy decyzji;
- stąd też w ocenie NSA jedyną formą konkretyzacji normatywnych następstw skutków prawnych zdarzeń określonych w ustawie powinna być władcza czynność konwencjonalna — czynność materialno-techniczna;
- taka „skrócona” formuła jest uzasadniona m.in. konstytucyjnym obowiązkiem zwalczania chorób epidemicznych: chociaż jest to powinność władz publicznych, to przecież jego realizacja w oczywisty sposób przekłada się na pozycję jednostek, które zapadły lub miały kontakt z chorobą zakaźną, zatem uzasadniona może być nie tylko kwarantanna, ale także epidemiczny lockdown.
Biorąc pod uwagę taką wykładnię Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nałożenie przez Sanepid obowiązku poddania się epidemicznej kwarantannie następuje w drodze czynności materialno-technicznej konkretyzującej obowiązek wynikający z ustawy. Czynność taka, choć nie ma formy decyzji administracyjnej, jest oczywiście zaskarżalna do sądu administracyjnego.
(wszystkie zdjęcia fot. Olgierd Rudak, CC BY-SA 4.0)